Uzasadnienie
E. G.-N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2012 r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2011 r. i stwierdzającą brak podstaw do rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.) w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [[...]] w budynku przy ul. S. w G. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W postępowaniu wszczętym wskutek pisma E. G.-N. w sprawie wykonanych przez E. P., B. S. – P. oraz K. P., bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych, polegających na rozebraniu ścianki przedzielającej łazienkę i ścianki oddzielającej łazienkę od małego pokoju oraz na rozebraniu części ścianki działowej pomiędzy dwoma pokojami w celu poszerzenia łączącego te pomieszczenia otworu drzwiowego w mieszkaniu nr [[...]] w budynku przy ul. S. w G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 września 2006 r., nr [[...]], nałożył na E. P., B. S. – P. oraz K. P. obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej w zakresie wykonanych robót.
W wykonaniu zobowiązania inwestorzy przedłożyli "Ekspertyzę techniczną robót budowlanych związanych z przebudową łazienki i wyburzeniem części ściany - poszerzenia otworu drzwiowego (...)" z uzupełnieniem z dnia 21 marca 2007 r., sporządzoną przez mgr inż. J. W. (uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie wykonawstwa), wraz z "Uzupełnieniem do ekspertyzy technicznej z dnia 22 stycznia 2007 r. (...)", opracowanym przez mgr inż. B. B. Nadto E. G.- N. dostarczyła organowi wykonaną przez inż. Z. B. "Ekspertyzę techniczną dotyczącą określenia przyczyn ugięcia stropu drewnianego, spękań i zarysowania ścian w rejonie łazienki, służbówki i kuchni lokalu mieszkalnego, położonego przy ul. S. w G.", nad lokalem nr [[...]], w którym zrealizowano samowolne roboty. Wynikało z niej, że bezpośrednią przyczyną ugięcia stropu drewnianego nad parterem, spękań i zarysowań ścian w rejonie łazienki, służbówki i kuchni lokalu mieszkalnego nr [[...]] był remont wykonany w lokalu nr [[...]] na parterze w 1998 r., związany ze zmianą układu ścianek.
Z obliczeń statycznych sprawdzających wynikała konieczność wzmocnienia belek stropowych w stropie pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr [[...]] i nr [[...]] ze względu na ponadnormatywne ugięcia. W oparciu o projekt budowlany i obliczenia statyczne należy jak twierdzi rzeczoznawca, wykonać konstrukcyjne wzmocnienie podparcia poprzecznego belek stropu drewnianego.
W oparciu o ekspertyzę rzeczoznawcy Z. B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 lutego 2008 r., nr [[...]], wydaną na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych robót budowlanych wzmacniających drewnianą belkę stropową pod ścianką działową "1", tj. ścianką dzielącą pomieszczenie łazienki od kuchni w lokalu nr [[...]], w stropie nad parterem poprzez dodanie belki stalowej o profilu ceowym wysokości 120 mm, ze stali St3SX, zgodnie z ekspertyzą techniczną opracowaną przez Z. B. Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji złożyli E. P., B. S. – P., K. P. oraz E. G. – N. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie istniały przesłanki merytoryczne do wszczęcia postępowania z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż kwestionowane roboty budowlane należało wykonać po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Przebudowa bowiem wymaga uzyskania, w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę. W związku z tym jako nieprawidłowe oceniono postępowanie organu nadzoru budowlanego, który przyjął zgłoszenie robót budowlanych dokonane przez inwestorów. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie przeprowadził skutecznie zamierzonej rozprawy administracyjnej, a przed wydaniem decyzji nie zapoznał stron z pozyskanym dowodem w postaci wspólnych uzgodnień ekspertów, dokonanych na spotkaniu w dniu 4 stycznia 2008 r. w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Organ nie orzekał w oparciu o komplet oryginalnych akt, które przekazał do Prokuratury Rejonowej [[...]], posługując się kopiami wypożyczonych dokumentów. Podkreślono, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien rozważyć zasadniczą dla rozstrzygnięcia kwestię, a mianowicie jeżeli podczas samowolnie wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr [[...]] (parter) usunięto dwie niekonstrukcyjne (nienośne) ścianki działowe (przedzielającą łazienkę oraz oddzielającą łazienkę od małego pokoju), a w trzeciej (między pokojami) powiększono otwór drzwiowy, to strop nad tymi pomieszczeniami powinien pozostać nienaruszony.
Wskazywane ugięcie się stropu oznacza, że opierał się on po części na rozebranych przegrodach, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasad statyki (przenoszenie obciążeń) i dowodzące, że strop znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym zanim zdemontowano ścianki działowe w związku z samowolną przebudową mieszkania. Zatem można domniemywać, że roboty te mogły się przyczynić ujawnienia nieprawidłowości we wspólnym elemencie konstrukcyjnym obiektu budowlanego, lecz ich nie spowodowały. Nadto stwierdzono, że pomimo oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na ekspertyzie wykonanej przez rzeczoznawcę Z. B., nie wynika ono z wniosków tam sformułowanych. W odniesieniu do zarzutów odwołań potwierdzono, że wykonywanie lub demontaż przegród przestrzennych (ścian lub ścianek działowych) wewnątrz obiektu budowlanego jest kwalifikowane jako jego przebudowa. Uznano, że zgromadzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie dokonano z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.
E. P., B. S. – P. i K. P. złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skargę oparto na głównym założeniu, że zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane wykonane przez skarżących były czynnościami bieżącej konserwacji, które nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 428/08 oddalił skargę E. P., K. P. i B. S. – P. na decyzję organu odwoławczego.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1536/09 oddalił skargi kasacyjne wymienionych oraz E. G. – N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykonane przez rodzinę P. prace budowlane nie są ani remontem, ani - tym bardziej - bieżącą konserwacją budynku. Rozebranie ścianek dzielących łazienkę oraz oddzielających poszczególne pokoje, a także powiększenie otworu drzwiowego spowodowało zmianę parametrów istniejącego budynku. Była to więc przebudowa (art. 3 pkt 7a prawa budowlanego), wymagająca wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust.1 w związku art. 3 pkt 7 prawa budowlanego). Skoro więc inwestorzy wykonali przebudowę lokalu nr [[...]] przy ul. S. w G. bez uzyskania takiego pozwolenia, to - jak trafnie uznały organy administracyjne - w sprawie ma zastosowanie tryb legalizacji wykonanych robót budowlanych przewidziany w art. 50 i 51 prawa budowlanego.
Niezależnie od popełnionej samowoli budowlanej, polegającej na przebudowie lokalu nr [[...]] bez pozwolenia na budowę, i konieczności podjęcia w tej sprawie odpowiednich środków prawnych, organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić, czy uszkodzenia powstałe w lokalu nr [[...]], należącym do E. G.-N., były następstwem wykonanych robót budowlanych, względnie czy zostały tylko przy okazji tych robót ujawnione, a ich przyczyną był zły stan techniczny budynku.
Sprawa została wszczęta wnioskiem zarzucającym samowolę budowlaną i decyzja powinna dotyczyć tego przedmiotu postępowania. Brak jest więc podstaw do łączenia prowadzonego postępowania z postępowaniem opartym na art. 66 prawa budowlanego, dotyczącym stanu technicznego budynku. Nie ma też żadnych przeszkód, by oba postępowania toczyły się niezależnie od siebie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 listopada 2011 r., nakazał E. P., B. S. – P. i K. P., inwestorom robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [[...]] w budynku przy ul. S. w G. bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonać, w terminie do dnia 15 lutego 2012 r., drewnianą konstrukcję podpierającą strop w pomieszczeniach kuchni i łazienki tego mieszkania, zgodnie z wytycznymi "Ekspertyzy technicznej - aneksu" z 11 października 2011 r. do opracowania z 13 listopada 2007 r. autorstwa Z. B. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na rozbieżność zawartych w tych dokumentach wniosków co do przyczyn "ugięcia się stropu" przeprowadził rozprawę administracyjną podczas której oświadczenia złożyli rzeczoznawcy: Z. B. oraz B. B. Organ uznał za słuszną argumentację inż. Z. B., co do tego, że uszkodzenia w lokalu nr [[...]] musiały mieć swoją przyczynę, a wystąpienie uszkodzeń po wykonaniu robót budowlanych w lokalu nr [[...]] wskazuje na związek przyczynowo-skutkowy powyższych zdarzeń.
Z tych przyczyn rozsztrygnął zgodnie z zaleceniami zawartymi w dokumentacji Z. B. z dnia 11 października 2011 r. Nie wziął natomiast pod uwagę przeciwnego poglądu B. B. E. P., B. S. –P. i K. P. złożyli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili organowi, że decyzję wydano z naruszeniem zasad wiedzy budowlanej i logiki oraz bez uwzględnienia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 4 stycznia 2012 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 listopada 2011 r. oraz stwierdził brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Organ drugiej instancji zaznaczył, że zgodnie z opisanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowym zagadnieniem jest zaprojektowany "status budowlany" rozebranych ścianek. Jeżeli, jak wynika z niespornych ustaleń, były to przegrody dzielące przestrzeń mieszkania - przenoszące wyłącznie ciężar własny - to nie ma znaczenia, kiedy oparto na nich drewniany strop, gdyż taki stan faktyczny jest technologicznie nie do zaakceptowania. Organ zaznaczył przy tym, że istotą niekonstrukcyjnej ścianki działowej jest możliwość dowolnego (w warunkach legalności) jej sytuowania, zgodnie z potrzebami prawnego dysponenta budynku lub lokalu. Obniżenie się stropu świadczy, że opierał się on częściowo na ściankach działowych, zanim je zdemontowano, co również - wbrew twierdzeniom pierwszej instancji - potwierdził rzeczoznawca Z. B. W tej sytuacji organ uznał, że zrealizowane w 1998 r. roboty budowlane mogły przyczynić się do ujawnienia nieprawidłowości we wspólnym elemencie konstrukcyjnym obiektu budowlanego, lecz ich nie spowodowały.
Stanu technicznego stropu nie można włączać do postępowania w sprawie samowoli budowlanej - należałoby go ocenić w odrębnym postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. G. – N. wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji. Twierdzi w skardze, że organ źle ocenił charakter wyburzonych ścian. Ustalenia organu, jakoby ściany te były ścianami działowymi nie zostały poparte dowodami. W ocenie strony z dołączonych do skargi szkiców kondygnacji budynku z 1975 r. wynika, że na wyburzonych ścianach opierał się strop i posadowione w tym samym miejscu ściany mieszkania na pierwszym piętrze. Ponadto sam organ drugiej instancji przyznaje z jednej strony, że wyburzone ściany miały charakter działowy, a z drugiej stwierdza, że opierał się na nich strop. Strona wskazała, że podział ścian na nośne, działowe i średnionośne był charakterystyczny dla zabudowy z początku XX w. Ściany średnionośne, do których zaliczały się wyburzone ściany ryglowe, były stosowane w częściach mieszkać, gdzie znajdowały się kuchnie i łazienki w celu wzmocnienia konstrukcji pod obciążenie stropu zwiększone instalacjami (w tym łazienkowym żeliwnym piecem do grzania wody na betonowych postumentach) oraz glazurą.
Strona dołączyła w tym zakresie opinię rzeczoznawcy Z. B. Skarżąca wskazała, że ustalenia organu drugiej instancji prowadzą do wniosku, że w zaskarżonej decyzji kwestionuje się normy budowlane i inne przepisy prawa obowiązujące przed stu laty, kiedy budynek zbudowano. Nie do zaakceptowania w ocenie strony są sugestie, jakoby uszkodzenia powstałe w lokalu nr [[...]] mogły być następstwem wcześniejszego remontu, wykonanego w latach 1963/1964. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że remont ten wykonano prawidłowo.
Skarżąca wskazała ponadto, że decyzja z dnia 4 stycznia 2012 r. jest niezgodna z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zapadł w tej sprawie i który potwierdził, że roboty budowlane polegające na wyburzeniu ścian były samowolą budowlaną. W zaskarżonej decyzji doszło też do zmiany treści wypowiedzi rzeczoznawcy Z. B. do protokołu rozprawy z dnia 10 stycznia 2011 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że rozebrane w 1998 r. ścianki nie zostały zaprojektowane i wykonane jako elementy konstrukcyjne budynku, lecz działowe. Nie zmienia tego stanu okoliczność, że bezpośrednią przyczyną ugięcia się stropu nad lokalem nr [[...]] było oparcie, w trakcie remontu, w latach sześćdziesiątych, drewnianego stropu na ściankach ryglowych i ceglanych grubości 12 cm, gdyż istotą remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego w istniejącym obiekcie budowlanym, a nie improwizowane tworzenie w nim nowych układów konstrukcyjnych. Żadna z osób ze stosownymi uprawnieniami uczestniczących w postępowaniu nie zakwestionowała ustalonej funkcji ww. ścianek jako działowych. Nie odpowiada prawdzie twierdzenie skarżącej, że organ w uzasadnieniu prowadzi polemikę z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przesądził, że prace wykonane przez inwestorów są samowolą budowlaną i wymagały pozwolenia na budowę.
W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2012 r. E. P., B. S. – P. i K. P. podają, że prace remontowe w 1998 r. przeprowadzone były pod nadzorem M. K., konstruktora z wieloletnim doświadczeniem. Podczas usuwania ścianek działowych okazało się, że są one drewniane i słabej konstrukcji, co potwierdził świadek Z. I. Z protokołu przesłuchania wynika, że górna część ścianek nie stykała się z sufitem, tworząc przerwę konstrukcyjną zwaną szczeliną dylatacyjną. Powyższe potwierdzili, na podstawie oględzin sufitu, rzeczoznawcy: T. L., J. W., B. B. i W. P., których opinie powinny znajdować się w aktach sprawy.
Natomiast rzeczoznawca Z. B. wydał opinię na zlecenie skarżącej bez zapoznania się z przedmiotem, gdyż nigdy nie dokonywał oględzin lokalu nr [[...]]. W piśmie procesowym zaznaczono ponadto, że B. B. był obecny w czasie prac remontowych wykonywanych w latach 60-tych, kiedy to zostały wymienione belki stropowe. Belki te posadowiono w miejsce starych belek.
Wskazując na powyższe okoliczności zarzucono, że organ pierwszej instancji pominął szereg znajdujących się w sprawie dowodów, w tym ekspertyz rzeczoznawców, opierając się jedynie na tej wydanej przez Z. B. Autorzy pisma doszukali się również niezgodności z prawdą przykładów powoływanych tytułem potwierdzenia tezy o charakterze konstrukcyjnym usuniętych ścian.
W piśmie tym wskazano również, że w toku postępowania administracyjnego zastosowano się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 lutego 2009 r., prawidłowa jest decyzja organu odwoławczego z tym zastrzeżeniem, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalał stwierdzić jednoznacznie, że strop nie opierał się na wyburzonych ścianach. W ocenie autorów pisma uległ zmianie stan faktyczny będący podstawą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r. Ponadto zarzucono temu wyrokowi, że jest sprzeczny z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt Ts 64/11 oraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętym w innym składzie w dniu 12 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 460/06 w zakresie stwierdzenia, że prace wykonane w lokalu nr [[...]] wymagają pozwolenia na budowę. Istnieje zdaniem uczestników postępowania potrzeba ujednolicenia wykładni prawa.
Pismem procesowym z 15 stycznia 2014 r. skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje skargę, kontynuując argumentację dotycząca konstrukcyjnego charakteru wyburzonych ścian. Skarżąca stwierdziła, że w mieszkaniu na pierwszym piętrze istnieją ściany identyczne ze ścianami, które zostały wyburzone. Na ścianach tych usytuowanych analogicznie do ścian usuniętych na parterze oparty jest strop, co potwierdza dokonana odkrywka. Elementy te pozostają niezmienione od początku istnienia budynku. Z tego wynika, że wyburzone ściany na parterze spełniały identyczną rolę, na co wskazuje dołączona do skargi opinia mgr inż. arch. K. Ż. specjalisty w zakresie projektowania i nadzorowania prac konserwatorskich przy obiektach architektury zabytkowej. Skarżąca powtórzyła, że wyburzenie ścian w lokalu nr [[...]] należy traktować jako samowolę budowlaną, a organ drugiej instancji ignoruje materiał dowodowy. Skarżąca wskazała ponadto, że przedmiotowy budynek mieszkalny figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Do pisma procesowego dołączone zostały dwie ekspertyzy sporządzone po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co oznacza, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
W pierwszej kolejności wymaga też podkreślenia, że sąd w niniejszej sprawie jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 1536/09, stosownie do treści art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 428/08, zgodnie z art. 153 tej ustawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych kryteriów sąd stwierdził, że decyzja organu nadzoru budowlanego drugiej instancji narusza prawo, a zatem skarga podlegała uwzględnieniu.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 4 stycznia 2012 r., którym to rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w trybie określonym w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Rozważając niniejszą sprawę należy podkreślić, że roboty budowlane których dotyczy niniejsze postępowanie, wykonane w 1988 r. w lokalu nr [[...]] w budynku mieszkalnym położonym w G. przy ul. S., stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Wykładnia prawa wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r. (odmienna od poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 428/08) jest wiążąca. Nie ma też żadnych podstaw do twierdzenia, że straciła ona aktualność, gdyż ani stan prawny ani stan faktyczny w niniejszej sprawie nie uległ zmianie w taki sposób, by wyrażona przez NSA ocena prawna utraciła znaczenie.
Tym samym zastrzeżenia zawarte w piśmie procesowym uczestników postępowania z dnia 7 maja 2012 r. uznać należy za bezpodstawne. Za zmianę stanu faktycznego w konkretnej sprawie nie można też uznać akcentowanej przez uczestników postępowania (inwestorów) niejednolitej linii orzecznictwa sądowego w odniesieniu do kwalifikowania wykonanych przez nich robót budowlanych, które według nich stanowiły remont. Nadto polemika z wykładnią prawa dokonaną w wiążącym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1536/09 jest bezzasadna, w świetle treści art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jak zatem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku rozebranie ścianek dzielących łazienkę oraz oddzielających poszczególne pokoje a także powiększenie otworu drzwiowego spowodowało niewątpliwie zmianę parametrów technicznych użytkowych istniejącego budynku. Była to więc przebudowa (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, wymagająca wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7). Skoro inwestorzy wykonali taką przebudowę lokalu nr [[...]] bez uzyskania pozwolenia na budowę, to w sprawie ma zastosowanie tryb legalizacji wykonanych robót budowlanych przewidziany w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.
Prawidłowo zatem organy rozstrzygające sprawę przyjęły, że stanowiące przebudowę roboty budowlane wykonane w lokalu mieszkalnym nr [[...]] w budynku przy ul. S. w G. w 1998 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, były samowolą budowlaną, która wymagała przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz wydania decyzji rozstrzygającej sprawę odnoszącej się do tego przedmiotu postępowania.
Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Postępowanie naprawcze nie ma charakteru represyjnego, nie jest prowadzone w celu ukarania inwestora, który naruszył normy prawa budowlanego. Z tego względu nawet niewątpliwe stwierdzenie, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej nie musi skutkować nałożeniem obowiązków, jeżeli w wyniku tej samowoli nie zaistniały okoliczności określane jako stan niezgodny z prawem.
Celem tego postępowania jest bowiem zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 204/12, LEX nr 1138482). Z drugiej strony natomiast skutkiem postępowania naprawczego może być ingerencja w prawa podmiotowe stron, co wymaga od organów administracji w każdej sytuacji wykazania wyraźnej podstawy działania. Z tego względu postępowanie w sprawie doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga dokonania pełnej oceny stanu wykonanych robót budowlanych oraz ich następstw. Wymagania ciążące na organie nadzoru budowlanego dotyczą w szczególności postępowania dowodowego, tym bardziej, gdy prezentowana przez strony ocena robót budowlanych i ich skutków jest diametralnie różna. Wymagania te są niezależne od faktu, czy organ uzna że istnieje konieczność nałożenia obowiązku, czy też dojdzie do przeciwnego wniosku, gdyż w obu przypadkach rozważa się okoliczności mające fundamentalne znaczenie dla prawnie chronionych i słusznych interesów stron.
Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe obejmuje podjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). W pojęciu "ustalenie stanu faktycznego" mieści się nie tylko ustalenie faktów, ale ich wszechstronne oświetlenie, tj. wyciągniecie wniosków o faktach (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory i formularze, wyd. IV, Warszawa 1970, s. 153; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 381). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uznanie okoliczności sprawy za udowodnioną musi odbywać się na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wykonanie tego obowiązku powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, w której, zgodnie z art. 107 § 3 organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Natomiast uznanie danej okoliczności za udowodnioną winno odbywać się na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a nie jedynie na dowolnie wybranych jego fragmentach. Dodać również należy, że w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, organ powinien przeprowadzić rozprawę (art. 89 § 2 k.p.a.). Z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego nie zwalnia organu fakt rozstrzygania w materii wymagającej wiedzy specjalistycznej, a powinności związanych z oceną zebranego materiału dowodowego nie umniejsza skorzystanie przez organ prowadzący postępowanie z opinii rzeczoznawców. Ekspertyza sporządzona na zlecenie organu administracji, jak również ta przedstawiana przez stronę postępowania jest elementem materiału dowodowego i jako taka podlega ocenie organu administracji wydającego decyzję.
Z drugiej strony natomiast nie do pogodzenia z zasadami postępowania dowodowego jest nieodniesienie się przez organ do pozyskanych ekspertyz dotyczących istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, w szczególności gdy dotyczą kwestii spornych i różnią się między sobą. Z obowiązku merytorycznej oceny materiału dowodowego wynika co prawda kompetencja organu do różnicowania wartości dowodowej opinii rzeczoznawców, a nawet kwestionowania zawartych w nich ustaleń, jednakże, co wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., powody umniejszania mocy dowodowej posiadanych ekspertyz muszą jasno wynikać z treści decyzji. Powody te będę bowiem podlegać weryfikacji przez organ odwoławczy i przez sąd, muszą być zatem jasno przez organy wyłożone. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane przepisy prawa materialnego. Z tego względu również przeprowadzenie przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji rozpocząć się musi od weryfikacji postępowania dowodowego.
Sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń, gdyż nie zastępuje organu administracji, nie może też dokonać za organ oceny spornego materiału dowodowego. Kontrola legalności, jak to już zostało na wstępie rozważań wyjaśnione, oznacza badanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, a więc sprawdzeniu, czy organ administracji procedował prawidłowo, poprzez należyte zebranie i ocenę materiału dowodowego, w odniesieniu do właściwej normy prawa materialnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd ocenia zaskarżoną decyzję jako naruszającą przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Opisany stan faktyczny związany z przebudową lokalu mieszkalnego nr [[...]] bezsporny jest o tyle, że niewątpliwie w roku 1998 w lokalu tym wykonane zostały roboty budowlane polegające na rozebraniu ścianki przedzielającej łazienkę o ścianki oddzielającej łazienkę od małego pokoju a także rozebraniu części ścianki działowej między dwoma pokojami i poszerzeniu otworu drzwiowego. Poza sporem też, co wynika z ustaleń organu, pozostaje fakt ugięcia podłogi w lokalu mieszkalnym nr [[...]] (należącego do skarżącej) w miejscach nad usuniętymi ściankami w lokalu nr [[...]].
Kwestią sporną jest związek przyczynowy między wykonanymi robotami budowlanymi a ugięciem się podłogi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., akceptując stanowisko sądu pierwszej instancji co do niewyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego, uznał za konieczne wyjaśnienie przez organ nadzoru budowlanego, czy uszkodzenia powstałe w lokalu nr [[...]] były następstwem wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [[...]], czy też zostały tylko przy okazji tych robót ujawnione a ich przyczyną był zły stan techniczny stan techniczny budynku.
W zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że ugięcie się stropu nastąpiło w związku z wyburzeniem ścian usytuowanych na parterze, jednakże w ten sposób doszło jedynie do ujawnienia istniejących już wad konstrukcyjnych budynku. Wynikało to z oceny, że usunięte w ramach samowoli budowlanej ściany były ścianami działowymi i jako takie nigdy nie powinny podpierać stropu. Organ odwoławczy zakwestionował tym samym ustalenia organu pierwszej instancji, który stwierdził, że ugięcie stropu musi mieć swoją przyczynę, a opierając się na opinii rzeczoznawcy Z. B. uznał, że przyczyną tą były roboty budowlane wykonane w lokalu nr [[...]] w 1998 r.
W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego wątpliwości sądu budzą odmienne ustalenia organów obu instancji w aspekcie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego.
Organy nadzoru budowlanego obu instancji oparły się na dowodach w postaci opinii rzeczoznawców Z. B. oraz J. W. - uzupełnionej przez B. B., w ogóle natomiast nie odniosły się do szeregu innych dowodów w postaci opracowań sporządzonych dla celu wskazania przyczyn ugięcia stropu, w tym na potrzeby innych postępowań (m.in. postępowania karnego), na co trafnie zwrócili uwagę uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z 7 maja 2012 r. Sąd tylko tytułem przykładu zauważa, że w opinii technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę T. L. na zlecenie K. P. wynika, że ugięcia podłogi w mieszkaniu nr [[...]] nie odzwierciedla odkształcenie sufitu w mieszkaniu nr [[...]] i konieczna jest odkrywka podłogi łazienki w mieszkaniu na piętrze w celu zbadania stanu drewnianych belek. Organy w żaden sposób nie odniosły się do znajdującej się w aktach sprawy opinii G. K., biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w K., sporządzonej na zlecenie Prokuratury Rejonowej w K. Opinia ta zawiera nie tylko opis remontu budynku przeprowadzonego w latach 60-tych ubiegłego wieku i prac wykonanych w 1998 r., ale również opis oględzin lokalu nr [[...]], odkrywkowego badania stropu pod podłogą łazienki w tymże lokalu, a także pierwotnego sufitu w miejscu usytuowania wyburzonych ścian.
Z treści rozstrzygnięć organów obu instancji nie wynika również, aby przedmiotem postępowania dowodowego i oceny w aspekcie ustalenia istotnych okoliczności sprawy uczyniły obszerną opinię W. P. sporządzoną na zlecenie Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, w której m.in. mowa jest o przeznaczeniu ścian o konstrukcji ryglowej w budynkach skonstruowanych podobnie do budynku zlokalizowanego przy ul. S. oraz w której, na podstawie oględzin sufitu w miejscu wykonanych robót budowlanych, analizuje się możliwość pełnienia takiej funkcji przez wyburzoną ścianę. Treść tych opinii podobnie jak innych dokumentów składanych przez strony postępowania winna być niewątpliwie poddana analizie w ramach postępowania dowodowego poprzedzającego podjęcie merytorycznej decyzji w sprawie wykonanych samowolnie przedmiotowych robót budowlanych, do których należało zastosować tryb określony w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.
Organ drugiej instancji decyzję o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oparł na stanowczej i jednoznacznej konkluzji, że wyburzone ściany miały charakter działowy, więc nie mogły stanowić elementu konstrukcyjnego. Co do zasady sąd zgadza się z oceną, że ściana działowa nie stanowi elementu konstrukcyjnego, niemniej tak kategoryczne stwierdzenie w okolicznościach niniejszej sprawy wymagało szerokiej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w większości spornego i wzajemnie kwestionowanego przez strony postępowania. W tym kontekście zaskarżoną decyzję należało uznać za przedwczesną. Nie odniósł się też organ odwoławczy do wykazywanego przez skarżącą zarzutu nieadekwatności takiego podziału w stosunku do budynków powstałych na podstawie innych, obowiązujących w czasie budowy domu przy ul. S., norm i technologii budowlanych.
Co więcej, ustalenie charakteru wyburzonych ścian nie zostało poparte wyjaśnieniami w zakresie przebiegu ścian nośnych budynku, tj. zbadaniem na czym opiera się ugięty strop. Przeprowadzona rozprawa administracyjna, co stanowiło realizację wskazania zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r., w istocie nie przyniosła wyniku rozstrzygającego sporne kwesie, niemniej również jej wynik podlegał ocenie w kontekście pozostałych dowodów, w szczególności ekspertyz zebranych w toku postępowania administracyjnego.
W konsekwencji stwierdzonych wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego nie jest możliwa merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji. Nie jest też możliwe pełne odniesienie się do argumentacji pisma procesowego skarżącej z dnia 15 stycznia 2014 r. Do pisma tego dołączono w szczególności sporządzoną w styczniu 2014 r. opinię techniczną K. Ż. – K. wraz z kopią zaświadczenia o kwalifikacjach w zakresie prowadzenia i nadzorowania prac konserwatorskich przy obiektach architektury zabytkowej. Z opinii tej wynika, że wyburzone ścianki podpierały belki stropu, a ich usunięcie było bezpośrednią przyczyną ugięcia. W opinii zaznaczono, że nie ma przy tym znaczenia ich charakter jako nośnych, czy działowych, gdyż w technologii budowy domu przy ul. S. ścianki te usztywniały konstrukcję stropu.
Skarżąca twierdzi również, że przedmiotowy budynek jest obiektem zabytkowym. Stwierdzenie takie znajduje się również w dołączonej do pisma procesowego opinii technicznej, tę zaś okoliczność zakwestionował na rozprawie uczestnik postępowania K. P. Sąd orzekający w niniejszej sprawie wobec braku ustaleń przez organy nie może zweryfikować wskazanej okoliczności. Nie było też przedmiotem ustaleń organów nadzoru budowlanego, czy budynek mieszkalny przy ul. S. w G. podlega ochronie konserwatorskiej i jaki jest charakter tej ochrony. Z dowodów złożonych przez pełnomocnika skarżącej wynikałoby, że przedmiotowy budynek znajduje się w wojewódzkim wykazie zabytków. Skoro tak, to być może właściwy konserwator zabytków posiada dokumentację mogącą przyczynić się do wyjaśnienia spornych kwestii.
Sąd nie może też uwzględnić ani ocenić dołączonych do pisma procesowego skarżącej z dnia 15 stycznia 2014 r. dowodów w postaci opinii i ekspertyz, sporządzonych po wydaniu kontrolowanej decyzji ostatecznej, jako dowodów przesądzających o wadliwości rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
Wyjaśniając takie stanowisko należy też przywołać treść art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Złożone przez skarżącą dowody mają w istocie charakter opinii biegłego, a więc nie mieszczą się w pojęciu dokumentu, o którym mowa w przytoczonym przepisie. Takie też stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczy wyłącznie dowodu z dokumentów, nie ma zaś takiego charakteru dowód z opinii biegłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1640/04, LEX nr 177495; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1722/11, LEX nr 1218346).
Nadto z natury swojej przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy uprawnionego rzeczoznawcy wywołałoby konieczność przedłużenia postępowania sądowego, poprzez umożliwienie pozostałym stronom odniesienia się do przedstawionego nowego dowodu, a nawet złożenia kontrekspertyzy, co w istocie naruszałoby przepis art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niemniej istotne jest, że przedmiotowe ekspertyzy powstały po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wobec czego nie mógł odnieść się do nich organ odwoławczy. Tym samym złożone dowody, których sąd nie bierze pod uwagę, nie mogą stanowić o wadliwości zaskarżonej decyzji.
Ponieważ postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., wskutek tego zaskarżona decyzja została podjęta z takim naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada normie wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Mimo, że ocena istotnych wadliwości postępowania dotyczy również decyzji organu pierwszej instancji, to z uwagi na treść art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, uchylenie nie objęło decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, jak dopuszcza to przepis art. 135 tej ustawy.
W wyniku uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskutek odwołania wniesionego przez uczestników postępowania. Organ ten uwzględni wskazania i ocenę prawną przedstawioną przez sąd w niniejszym składzie. Przedmiotem ustaleń oraz oceny organu odwoławczego przede wszystkim będą te dowody i okoliczności, które organ pominął i nie rozważył w dotychczasowym postępowaniu, ewentualnie te, które strony dodatkowo złożą w postępowaniu odwoławczym.
Wobec uwzględnienia skargi i wskutek złożonego przez skarżącą wniosku o zwrot kosztów postępowania sąd na mocy art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł.
- - ---------------------- 16