Uzasadnienie
Skarga J.K. na postanowienie Wojewody z dnia 31 sierpnia 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 23 lipca 2018 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [..] o powierzchni 0,0422 ha położonej w G.przy ul. W., stanowiącej obecnie część działki nr [..] działka nr [..] z obrębu [..], położonej w G. przy ul. W. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2019 r. Wojewoda wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Pismem z dnia 4 marca 2019 r. Prezydent Miasta wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku poprzez dostarczenie oryginału dokumentu (bądź uwierzytelnionej kopii), potwierdzającego wywodzenie swojego prawa do wystąpienia z wnioskiem, tj. postanowienia o nabyciu spadku lub notarialnie potwierdzonego aktu dziedziczenia po F. W. z domu K. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 11 marca 2019 r. skarżący wskazał, że nie jest w stanie przedstawić dokumentów dotyczących dziedziczenia po F. W. z domu K., albowiem nie jest on jej spadkobiercą i nie od niej wywodzi on swoje roszczenie do nieruchomości pozostającej przedmiotem wniosku.
Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2019 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 61a oraz art. 123 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w G. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr [..] z obrębu [..], dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym księga wieczysta nr [..], stanowiącej współwłasność Gminy Miasta i osób fizycznych oraz działka nr [..] z obrębu [..], dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym księga wieczysta nr [..] z wpisem prawa własności Gminy Miasta.
Uzasadniając wydane postanowienie, Prezydent wskazał, że w toku czynności wyjaśniających pozyskał m.in. reprodukcje dokumentacji wywłaszczeniowej z Archiwum Państwowego oraz mając na uwadze dyspozycję zawartą w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) zwracał się do skarżącego o dostarczenie dokumentu potwierdzającego wywodzenie prawa do występowania z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, skarżący na wezwanie do uzupełnienia braków wniosku, nie przedstawił dokumentów o posiadaniu czynnej legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej od F. W. nieruchomości. Prezydent podkreślił przy tym, że parcela nr [..] o pow. 0.0422 ha, położona w G. przy ul. W., została wywłaszczona od F. W. na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Budowy Osiedli - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 6 grudnia 1952 r. znak: [..] pod budownictwo mieszkaniowe. Tym samym, uznać należy, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Uzasadniając wydane postanowienie, Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta prawidłowo dokonał wstępnej analizy wniosku i stwierdził, że skarżący nie posiada prawa do roszczeń o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 6 grudnia 1952 r. Co prawda, Prezydent Miasta w piśmie z dnia 4 marca 2019 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, jednakże z treści przedmiotowej korespondencji wynika jednoznacznie, iż zastała sytuacja w sposób oczywisty wskazuje na brak przymiotu strony. W ocenie Wojewody, podjęcie czynności wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku, mieści się w granicy obowiązku organu administracji do wstępnej kontroli podania, w kwestii uprawnienia wnoszącego podanie do bycia stroną w postępowaniu.
Wojewoda podkreślił przy tym, że w świetle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostali zaliczeni aktualni i poprzedni właściciele oraz ich spadkobiercy. Wnioskodawca nie wywodzi swojego prawa roszczenia o zwrot z jasno sprecyzowanych przez ustawodawcę przesłanek, co zresztą sam potwierdza w piśmie z dnia 11 marca 2019 r.
Odnosząc się do treści zażalenia, Wojewoda wskazał, że przedmiotem postępowania o charakterze zwrotowym (wszczętego na podstawie art. 136 u.g.n.), jest kwestia realizacji, bądź nie, celu na jaki została wywłaszczona sporna nieruchomość, a w konsekwencji na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami orzeczenie o jej zwrocie, bądź nie, na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Kwestie związane z instytucją nieważności decyzji lub legalności aktów czy dokumentów urzędowych nie mieszczą się w zakresie rozstrzygania, a co za tym idzie orzekania, w takim postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca przewidział inne, osobne tryby dla postępowań dotyczących stwierdzenia legalności decyzji administracyjnych czy dokumentów urzędowych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewoda uznał, że okoliczności niniejszej sprawy przedstawione w zaskarżonym postanowieniu dawały podstawy do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a.
We wniesionej do Sądu skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając mu:
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 61a § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia czy skarżącemu przysługuje przymiot bycia stroną postępowania, podczas gdy pozostaje on spadkobiercą rzeczywistego właściciela nieruchomości;
- - naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w minimalnym nawet zakresie, a tym samym niewzięcie pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności faktu, iż jeszcze przed II wojną doszło do sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotem postępowania na rzecz poprzedniczki prawnej skarżącego, a następnie, po II wojnie światowej, doszło do przywrócenia jej posiadania tej nieruchomości, a także poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego z urzędu w zakresie ustalenia czy poprzednia właścicielka nieruchomości – F. W. w ogóle żyła w czasie, gdy prowadzone było w stosunku do niej postępowanie wywłaszczeniowe.
Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał, że posiada interes prawny, który czyni go stroną niniejszego postępowania, gdyż F. W., co do której przeprowadzone zostało postępowanie wywłaszczeniowe, nie tylko nie była w owym czasie właścicielką nieruchomości, ale prawdopodobnie była osobą zmarłą. Skarżący jest zaś spadkobiercą poprzedniego właściciela nieruchomości – M. W., a organ nie przeprowadził żadnych czynności, nie zbadał przedstawionych mu przez skarżącego dokumentów ani nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które taką okoliczność potwierdzają.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Kontrola legalności, przeprowadzona na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., wykazała, że zarówno postanowienie Wojewody z dnia 31 sierpnia 2020 r. jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 8 kwietnia 2019 r. wydane zostały z naruszeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., tj. z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wyjaśnić bowiem należy, że podstawę prawną kontrolowanych w niniejszej sprawie postanowień stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Z regulacji powyższego przepisu wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy spełnione są następujące przesłanki: żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest przy tym stanowisko, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie z powodu "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem jedynie dla wstępnego etapu oceny wniosku tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 693/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Postanowienie to poprzedzają więc jedynie czynności wstępne, niezaliczające się do czynności procesowych podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które to zaczynają się dopiero po wszczęciu danego postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1520/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, zastosowanie tej regulacji ma miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (zob. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 988/15 oraz z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2977/19 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy, nie wykazały, że owa oczywistość miała miejsce.
Niewątpliwie bowiem, jak wskazuje na to treść art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) to poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionuje, że nie jest następcą prawnym osoby wskazanej w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący przedstawił szereg okoliczności i dokumentów, z których wywodzi, w swojej ocenie, legitymację do wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Jak wyjaśnia przepis art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem "poprzedni właściciel" należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów.
Nie można przy tym wykluczyć, że poprzednim właścicielem nie były w dniu wywłaszczenia osoby (lub osoba) wskazane w decyzji o wywłaszczeniu (por. E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", Lex/el. 2018, komentarz do art. 136 u.g.n.).
W takim przypadku, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygnięcie kwestii podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zależy nie tyle od ustalenia, do kogo skierowana była decyzja wywłaszczeniowa (lub inaczej mówiąc, kogo organ wywłaszczeniowy uznał za właściciela), lecz od dalszych ustaleń organu rozpatrującego sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w tym przede wszystkim od ustalenia, kto w istocie był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o jej wywłaszczeniu. Dopiero bowiem to ustalenie rzutuje na krąg podmiotów uprawnionych do zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji na możliwość merytorycznego badania przez właściwy organ zasadności bądź bezzasadności zgłoszonego żądania zwrotu nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 14 październik 2010 r., sygn. akt I OSK 1741/09, htttps://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, okoliczności niniejszej sprawy wykluczały możliwość zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Niezbędne natomiast było - w świetle przytoczonych wyżej poglądów – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie oceny dowodów przedstawionych przez skarżącego, czego orzekające organy nie uczyniły. W postanowieniach wydanych w sprawie nie zawarto jakichkolwiek rozważań w tym temacie, uznając kategorycznie, że wyłącznie osobie, co do której wydane zostało orzeczenie wywłaszczeniowe i jej spadkobiercom przysługuje uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Nie czyniąc zadość powyższemu, orzekające w sprawie organy naruszyły również art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.).
Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, gdyż zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Orzekające w sprawie organy, wydając kontrolowane postanowienia, nie uwzględniły i nie odniosły się do dokumentów przedstawionych przez skarżącego a jak już wyżej wykazano, nie wystarczy oparcie ustaleń w omawianym zakresie jedynie na treści decyzji wywłaszczeniowej.
Co więcej, powyższe świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z kolei, braki postępowania dowodowego związane z niewyjaśnieniem określonych okoliczności, jak również ocena nieuwzględniająca całokształtu materiału dowodowego, zawsze prowadzą do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wymaga on m.in., aby w uzasadnieniu omówić nie tylko dowody, w oparciu o które zostały poczynione ustalenia, lecz także te dowody, którym organ odmówił wiarygodności (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3322/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno postanowienie Wojewody z dnia 31 sierpnia 2020 r. jak i poprzedzające postanowienie Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 8 kwietnia 2019 r.
Rozpoznając sprawę ponownie organy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią przedstawione wyżej rozważania i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.