Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 30 grudnia 2008 r. Starosta Kartuski (dalej: "Starosta") zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił S. i P. W. (dalej: "Inwestorzy") pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną usytuowanego na terenie działki nr [...] w G. gmina Kartuzy.
Postanowieniem z 2 czerwca 2009 r. Starosta wznowił postępowanie zakończone swoją ostateczną decyzją z 30 grudnia 2008 r., zaś postanowieniem z 18 października 2012 r. wstrzymał jej wykonanie.
W wyniku wniesionego na powyższe postanowienie zażalenia Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda") postanowieniem z 17 czerwca 2013 r. utrzymał je w mocy.
Na powyższe postanowienie Wojewody Inwestorzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 643/13 oddalił ją.
W odpowiedzi na wniosek z 22 października 2013 r. Starosta postanowieniem z 5 maja 2014 r. zezwolił Inwestorom na wykonanie zabezpieczenia budowanego obiektu przed czynnikami atmosferycznymi powodującymi niszczenie dotychczas wybudowanych elementów budynku, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia (przykrycie obiektu plandekami ochronnymi, zabicie otworów okiennych i drzwiowych deskami lub płytami itp. prace).
Inwestorzy zwracali się następnie do Starosty o wyrażenie zgody na zabezpieczenie dachu ww. budynku, lecz Starosta postanowieniami z 21 marca 2018 r. i 22 sierpnia 2019 r. odmówił wykonania zabezpieczenia dachu poprzez ułożenie na nim blachodachówki, wyraził jedynie zgodę na wykonanie zabezpieczenia obiektu poprzez przykrycie plandekami ochronnymi lub folią dachową (membranową).
W odpowiedzi na wniosek Inwestorów z 3 lutego 2020 r. Starosta postanowieniem z 18 lutego 2020 r. odmówił wykonania zabezpieczenia dachu ww. budynku poprzez ułożenie na nim blachodachówki wskazując, że taki sposób zabezpieczenia dachu stanowi docelowe rozwiązanie, a dopóki w obiegu prawnym pozostaje ostateczne postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę Inwestorzy nie mają prawa prowadzić tego typu robót.
Postanowieniem z 28 maja 2020 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie.
Pismem z 20 lipca 2021 r. R. M. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") o samowoli budowlanej polegającej na tym, że wbrew postanowieniu Starosty z 18 lutego 2020 r. Inwestorzy wykonują prace budowlane na dachu budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną na terenie działki nr [...] w G. gmina Kartuzy, poprzez ułożenie blachodachówki.
Pismem z 2 września 2021 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej realizacji robót budowlanych przy budowie budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną, usytuowanego na terenie działki nr [...] w G. gmina Kartuzy, po którego przeprowadzeniu postanowieniem z 30 maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał Inwestorom prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy ww. budynku, realizowanych po wstrzymaniu przez Starostę postanowieniem z 18 października 2012 r. wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 30 grudnia 2008 r.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że Inwestorzy, pomimo wydania przez Starostę postanowienia z 18 lutego 2020 r. odmawiającego zgody na wykonanie zabezpieczenia dachu ww. budynku poprzez ułożenie na nim blachodachówki, zrealizowali w tym budynku roboty budowlane polegające na montażu na połaci dachowej docelowego pokrycia blachą (w kształcie dachówki). PINB wskazał również, że postanowieniem z 16 lutego 2021 r. Starosta odmówił podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z 5 maja 2014 r. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 30 grudnia 2008 r. zezwalającą na budowę przedmiotowego budynku.
Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) - dalej: "ustawa nowelizująca", do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. PINB zwrócił uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku została wydana 30 grudnia 2008 r. Z uwagi na to, że przedmiotowe postępowanie dotyczy rozpoczętego wówczas procesu budowlanego (przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej) organ pierwszej instancji uznał za zasadne zastosowanie procedury opartej na przepisach dotychczasowych (wyjątek od tej zasady stanowi art. 36a Prawa budowlanego, z uwagi na art. 28 ustawy nowelizującej).
Mając na uwadze fakt, że w obiegu prawnym pozostaje ostateczne postanowienie Starosty wstrzymujące wykonie decyzji o pozwoleniu na budowę, PINB podkreślił, że Inwestorzy nie mają możliwości prowadzenia robót budowlanych na terenie działki nr [..] w G. Wobec tego organ pierwszej instancji, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu aktualnym dla zaskarżonego rozstrzygnięcia), wstrzymał Inwestorom prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Inwestorów Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 29 lipca 2022 r. uchylił je w całości.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że ostatni wpis kierownika budowy dotyczący robót zabezpieczających dokonany był 14 czerwca 2019 r. Natomiast wykonanie w 2021 r. pokrycia dachowego z blachodachówki wraz z opierzeniem zostało wykonane przez Inwestorów pomimo wydania przez Starostę postanowienia wstrzymującego wykonanie swojej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postanowienia odmawiającego zezwolenia na wykonanie zabezpieczenia dachu przez ułożenie blachodachówki.
Odnosząc się do postanowienia organu pierwszej instancji PWINB wyjaśnił, że treść art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przesądza o tym, iż może mieć on zastosowanie jedynie do robót budowlanych niezakończonych ("roboty budowlane wykonywane") w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu, ponieważ w stosunku do robót już wykonanych bezprzedmiotowe jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania oraz nakazanie zaniechania dalszych robót. Zdaniem organu odwoławczego w art. 50 Prawa budowlanego mowa jest jedynie o "robotach budowlanych wykonywanych", czyli o czynności niedokonanej. Podkreślono, że postanowienie określone w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych i ze swej istoty powinno dotyczyć robót w toku.
PWINB zwrócił uwagę, że z protokołu pierwszych oględzin (9 sierpnia 2021 r.) wynika, iż prace te zrealizowane zostały na etapie montażu blachodachówki na połaci dachowej od strony działki prawie w całości z pozostawieniem niewielkich (...) do zakrycia. Na połaci od działki nr [...] realizowane są opierzenia. Kolejne oględziny (21 października 2021 r.) wykazały, że Inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na montażu na prawie całej powierzchni połaci dachowej (pozostał wąski pas połaci bez pokrycia) ww. budynku pokrycia z blachodachówki, łącznie z opierzeniem.
Natomiast PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu dopiero 30 maja 2022 r., czyli po około 7 miesiącach od oględzin, co wzbudziło wątpliwości organu odwoławczego w kwestii zasadności wydania postanowienia o wstrzymaniu tych robót. PWINB wskazał, że kontrola organu pierwszej instancji w dniu 28 lipca 2022 r. wykazała, że faktycznie roboty związane z ułożeniem blachodachówki i opierzeniem zostały zakończone. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w odniesieniu do robót, które zostały zakończone. Natomiast za zasadne organ odwoławczy uznał prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego jak dla robót zakończonych.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego A. M. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że brak było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z uwagi na ich rzekome zakończenie, pomimo że postanowienie PINB z 30 maja 2022 r. o wstrzymaniu robót na mocy art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje swoje uzasadnienie, albowiem zgodnie z jego treścią wstrzymane zostały roboty dotyczące budowy budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną, a nie tej konkretnej roboty budowlanej polegającej na ułożeniu blachodachówki.
W przeciwnym wypadku wykładnia organu odwoławczego prowadziłaby do fikcji prawnej, bowiem Inwestorzy nie zwracając uwagi na wstrzymaną decyzję o pozwoleniu na budowę, utrzymującą się w obrocie prawnym od wielu lat, konsekwentnie, krok po kroku, realizują dalsze roboty budowlane (w ostatnim czasie, po wyłożeniu połaci dachowej blachodachówką, rozpoczęli montaż okien). Stawiając ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że co do położonej blachodachówki toczy się postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego (PINB wydał 30 maja 2022 r. decyzję, na mocy której nakazał Inwestorom rozbiórkę w całości zrealizowanego docelowego pokrycia połaci dachowej wykonanego z blachodachówki, którą PWINB decyzją z 12 sierpnia 2022 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji). Zdaniem Skarżącej organ odwoławczy decyzją kasacyjną naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), poprzez niezasadne jego zastosowanie, co też Strona zakwestionowała, składając w tej sprawie odrębnie sprzeciw od ww. decyzji.
W ocenie strony skarżącej art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego jasno przesądza o tym, że organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót wykonywanych m.in. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega zatem wątpliwości, że PINB był zobligowany do wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót, co też uczynił w dniu 30 maja 2022 r. Nie zgodzono się natomiast z argumentacją organu odwoławczego, że fakt, iż Inwestorzy już zrealizowali roboty związane z ułożeniem blachodachówki przesądza o tym, że organ pierwszej instancji nie mógł wydać postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego co do robót budowlanych dotyczących budowy budynku. W rzeczywistości bowiem skoro w obrocie prawnym od wielu lat pozostaje ostateczne postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę to niedopuszczalne jest realizowanie tam jakichkolwiek robót budowlanych. Inwestorzy natomiast pod pozorem zabezpieczenia, konsekwentnie krok po kroku wykonują kolejne roboty - w ostatnim czasie po wyłożeniu połaci dachowej blachodachówką przystąpili do montażu okien.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w takiej sytuacji PINB, zważywszy na treść art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, był zobligowany do wstrzymania Inwestorom prowadzenia robót budowlanych dotyczących budowy budynku, co też uczynił.
Za błędne uznano stanowisko PWINB, że skoro Inwestorzy zakończyli roboty budowlane dotyczące ułożenie blachodachówki to PINB nie mógł ich wstrzymać. Podkreślono, że na mocy postanowienia z 30 maja 2022 r. wstrzymano roboty budowlane dotyczące budowy budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną, a nie jednostkową robotę budowlaną dotyczącą ułożenia blachodachówki. Zwrócono uwagę, że w mocy pozostaje postanowienie Starosty z 5 maja 2014 r. zezwalające Inwestorom na zabezpieczenie ww. budynku, będącego w trakcie realizacji, poprzez zabezpieczenie go przed czynnikami atmosferycznymi powodującymi niszczenie dotychczas wybudowanych elementów budynku, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia (przykrycie obiektu plandekami ochronnymi, zabicie otworów okiennych i drzwiowych deskami lub płytami itp.). A zatem wstrzymanie robót budowlanych dotyczyło ogólnych prac budowlanych zmierzających do budowy obiektu, a nie robót budowlanych aktualnie wykonywanych, tj. ułożenia blachodachówki, co wynika wprost z sentencji postanowienia PINB.
Wskazano, że gdyby taki był zamiar organu pierwszej instancji to aktualnie musiałby on wydawać kolejną decyzję wstrzymującą roboty budowlane, albowiem aktualnie Inwestorzy wstawiają okna w obiekcie. Wykładnię organu odwoławczego uznano tym samym za całkowicie błędną, bowiem nie zakończono robót budowlanych w obiekcie, a tylko zakończono (bez częściowego pasa) etap robót budowlanych przystępując do kolejnego etapu, jakim jest montowanie okiem. Zarzucono, że idąc takim tokiem rozumowania PWINB zezwala Inwestorom na łamanie prawa, bowiem faktycznie w niedługim czasie zakończą oni całkowicie roboty budowlane polegające na wybudowaniu obiektu w sytuacji, gdy wstrzymane jest pozwolenie na budowę.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 29 lipca 2022 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 30 maja 2022 r. wstrzymujące S.i P. W. prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną, usytuowanego na terenie działki nr [...] w G. gmina Kartuzy, realizowanych po wstrzymaniu przez Starostę Kartuskiego postanowieniem z 18 października 2012 r. wykonania ostatecznej decyzji tego organu z 30 grudnia 2008 r o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Inwestorom pozwoleniu na budowę.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć są przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.). Przepis art. 25 ustawy nowelizującej nakazał do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. od 19 września 2020 r.), a z taką sprawą mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
- 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
- 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
- 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Z dalszych przepisów art. 50 Prawa budowlanego wynika, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4).
Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
- 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
- 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
- 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego).
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1, do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tego powodu organy nadzoru, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), powinny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, w tym zgodności z pozwoleniem na budowę, które musi posiadać przymiot wykonalności przez cały czas trwania procesu budowlanego.
Uchylone zaskarżonym postanowieniem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, we wstępnej fazie postępowania naprawczego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 tej ustawy (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 625/17). Zasadniczym celem podejmowanego w tym trybie rozstrzygnięcia jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w warunkach odbiegających od wymogów prawnych.
Sąd podziela prezentowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd (do którego odwołał się również PWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia), że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli roboty już zostały zrealizowane, to powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 tej ustawy i w takiej sytuacji orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych jest zbędne (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), T. Filipowicz, M. Wincenciak, komentarz do art. 50, w: Prawo budowlane. Komentarz, WKP 2021 oraz powołane tam wyroki NSA:
z 12 października 2007 r. sygn. akt II OSK 629/07, z 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 861/06, czy z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1106/10). Zasadę tę należy jednak zawsze odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy.
W niniejszej sprawie, w postanowieniu z 30 maja 2022 r. PINB wstrzymał Inwestorom "prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną, usytuowanego na terenie działki nr [...] w G. gmina Kartuzy". Na podstawie przeprowadzonych na tej działce kontroli organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że - pomimo wstrzymania wykonania decyzji Starosty z 30 grudnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę - Inwestorzy prowadzą roboty budowlane dotyczące budowy ww. budynku.
Przeprowadzona w dniu 9 sierpnia 2021 r. kontrola wykazała, że Inwestorzy realizują roboty budowlane polegające na montażu blachodachówki na połaci dachowej od strony działki nr [...] prawie w całości z pozostawionym niewielkim miejscem do zakrycia, natomiast na połaci od strony działki nr [...] realizowane są opierzenia (potwierdza to dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu kontroli).
Z kolei podczas oględzin w dniu 21 października 2021 r. ustalono, że Inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na montażu na prawie całej powierzchni połaci dachowej (pozostał wąski pas połaci bez pokrycia) ww. budynku pokrycia z blachodachówki łącznie z opierzeniem.
Zdaniem Sądu pomimo, że w protokole z kontroli przeprowadzonej 28 lipca 2022 r. odnotowano, iż roboty budowlane dotyczące docelowego pokrycia połaci dachowej (zrealizowanego z blachodachówki) w budowanym na terenie działki nr [...] budynku garażowo-gospodarczym z funkcją mieszkalną zostały w całości wykonane, nie oznacza to, że wydanie przez PINB postanowienia z 30 maja 2022 r. było bezpodstawne - jak błędnie przyjął PWINB. Organ pierwszej instancji nie wstrzymał bowiem Inwestorom prowadzenia konkretnych robót budowlanych (w tym przypadku ułożenia blachodachówki), lecz robót budowlanych jako takich, czyli każdych, albowiem realizacja tych robót została wstrzymana postanowieniem Starosty z 18 października 2012 r.
Okoliczność, że w uzasadnieniu postanowienia z 30 maja 2022 r. PINB wskazał, że Inwestorzy, pomimo wydania przez Starostę postanowienia z 18 lutego 2020 r. odmawiającego zgody na wykonanie zabezpieczenia dachu ww. budynku poprzez ułożenie na nim blachodachówki, zrealizowali w tym budynku roboty budowlane polegające na montażu na połaci dachowej docelowego pokrycia blachą (w kształcie dachówki), nie świadczy o tym, że postanowieniem tym organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie jedynie tych konkretnych robót budowlanych.
Wniosek R. M. z 20 lipca 2021 r. (a następnie K. M. z 8 września 2021 r.) był dla PINB sygnałem, że na terenie, na którym wstrzymano możliwość prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych zgodnie z decyzją Starosty z 30 grudnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę, roboty budowlane są jednak prowadzone. Przeprowadzone na terenie działki nr [...] kontrole potwierdziły informacje wskazywane we wnioskach R. M. i K. M., co obligowało organ pierwszej instancji do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem prowadzone przez Inwestorów roboty budowlane były wykonywane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie w obrocie prawnym pozostaje co prawda decyzja Starosty z 30 grudnia 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Inwestorom pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną usytuowanego na terenie działki nr [...] w G. gmina Kartuzy, ale wykonanie tej decyzji zostało wstrzymane postanowieniem Starosty z 18 października 2012 r., co jest równoznaczne w skutkach prawnych z sytuacją, w której roboty budowlane są wykonywane pomimo braku takiej decyzji.
Prawidłowość zaprezentowanego wyżej stanowiska (na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy) potwierdzają również okoliczności wskazywane przez stronę skarżącą, która podała, że po wyłożeniu połaci dachu blachodachówką Inwestorzy przystąpili do montażu okien w budynku. Uznanie zatem za prawidłowe stanowiska PWINB mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której Inwestorzy po ułożeniu blachodachówki przystępowaliby do kolejnych etapów robót budowlanych uznając, że postanowienie PINB z 30 maja 2022 r. dotyczyło wstrzymania tylko tych konkretnych robót (ułożenia blachodachówki), zaś innych już nie.
Podsumowując należy, w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, podkreślić, że skoro w obrocie prawnym od wielu lat pozostaje ostateczne postanowienie Starosty z 18 października 2012 r. wstrzymujące wykonanie decyzji tego organu z 30 grudnia 2008 r. o udzieleniu Inwestorom pozwolenia na budowę, to niedopuszczalne jest realizowanie na działce nr [...] w G. jakichkolwiek robót budowlanych. Za niedopuszczalną uznać należy tym samym sytuację, w której Inwestorzy - pod pozorem zabezpieczenia budynku przed czynnikami atmosferycznymi - konsekwentnie wykonują kolejne roboty budowlane (wyłożenie połaci dachowej blachodachówką, montaż okien). Nie ulega zatem wątpliwości, że w takiej sytuacji PINB, zważywszy na treść art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, był zobligowany do wstrzymania Inwestorom prowadzenia robót budowlanych dotyczących budowy ww. budynku. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych dotyczyło przy tym wszelkich prac budowlanych zmierzających do budowy obiektu, a nie konkretnych robót budowlanych aktualnie wykonywanych.
W konsekwencji Sąd za zasadny uznał sformułowany w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, którego błędna wykładnia przez organ odwoławczy doprowadziła do niezasadnego uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę PWINB będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od PWINB na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]