Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 88/23

Uzasadnienie

P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 21 grudnia 2022 r., nr SKO.450.199.2022, którą uchylono decyzję Burmistrza Czerska z 21 września 2022 r., nr 138wz/2022, w przedmiocie warunków zabudowy, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 29 czerwca 2022 r. P. Sp. z o.o. wystąpiła do Burmistrza Czerska z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 6 MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej mocy nieprzekraczającej 6 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działki o nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Ł., gmina Czersk.

W toku postępowania organ I instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do Starosty Chojnickiego – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Chojnicach – w odniesieniu melioracji wodnych, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – ze względu na położenie na obszarach objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, Burmistrza Czerska – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Decyzją z 21 września 2022 r. Burmistrz Czerska ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 6 MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej mocy nieprzekraczającej 6 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działki o nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Ł., gmina C. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła T. B. zarzucając, że w kwestionowanej decyzji nie ma wzmianki o bytującym w stawie na terenie działki nr [...] kumaku nizinnym, podlegającym ścisłej ochronie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 21 grudnia 2022 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Czerska i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ II instancji wyjaśnił, że odwołanie strony podlegało uwzględnieniu, jednakże z innych względów niż w nim wskazane.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w art. 61 ust. 3 przewidziano wyjątek, iż przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W świetle zaś definicji wynikającej ze wskazanego przepisu, przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii (instalację OZE).

Kolegium wskazało na dwa rozbieżne stanowiska co do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do budowy farm fotowoltaicznych. Zgodnie z pierwszym, uznanie, że przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z drugim stanowiskiem, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., lecz należy go wykładać w powiązaniu z unormowaniami zawartymi w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

Kolegium wyjaśniło, że - odmiennie niż organ I instancji - prezentuje stanowisko o konieczności wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie w sposób literalny, lecz systemowy, tj. przy uwzględnieniu obecnego brzmienia przepisów art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Po przytoczeniu treści przywołanych przepisów, organ odwoławczy wskazał, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.

W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium zwróciło uwagę na to, że nie można przepisów u.p.z.p. odczytywać wybiórczo, a to musi prowadzić do wniosku, że w sytuacji braku planu miejscowego warunki zabudowy w oderwaniu od postanowień studium przy powyżej cytowanej treści przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. mogą być ustalone jedynie dla OZE o mocy do 100 kW. Natomiast powyżej tej mocy, tak jak w kontrolowanej sprawie, lokalizacja OZE w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z lokalizacją przewidzianą w studium.

Kolegium, stosując wykładnię systemową art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stwierdziło, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy tylko wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii. Instalacje o mocy większej niż 1000 kW winny podlegać analizie pod kątem spełnienia tych wymogów.

Jak wyjaśniono, w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja obejmuje montaż zespołu paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 6 MW wraz z towarzyszącą infrastrukturą na części działki nr [...], obręb Ł. Dla przedmiotowej inwestycji ustalono, że jej realizacja nastąpi na gruntach rolnych klasy RIVa, RIVb, RV, PsIV, psV, ŁIV, ŁV, W-PsIV, z pominięciem gruntów klasy RIII. Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. ze względu na planowaną do zainstalowania moc ponad 1000 kW oraz na jej lokalizację na gruntach RIV. Zdaniem organu odwoławczego, wobec takiej charakterystyki inwestycji, wielkości, parametrów, a zwłaszcza zaplanowanej mocy urządzeń wytwarzających energię wynoszącej do 6 MW i terenu objętego wnioskiem inwestora (część działki nr [...]) - organ I instancji przedwcześnie ocenił możliwość ustalenia warunków zabudowy, co skutkowało koniecznością uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności rzeczą organu I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania będzie ustalenie czy teren objęty wnioskiem inwestora został uwzględniony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czersk jako teren, na którym dopuszcza się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że z nadesłanego przez Burmistrza Czerska na wezwanie Kolegium pisma z dnia 8 listopada 2022 r. wynika, iż w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czersk, przyjętym uchwałą nr XXXVI/301/2014 Rady Miejskiej w Czersku z dnia 28 lutego 2014 r. i zmienionym Zarządzeniem Zastępczym Wojewody Pomorskiego z dnia 6 października 2020 r. w sprawie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czersk, przyjęto że teren działki nr [...], obręb Ł. oznaczony jest jako:

1. - teren rolny;
2. - obszary warunkowego rozmieszczenia urządzeń służących do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wraz z ich strefami ochronnymi - ewentualny zamiar sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (obręb B. i Ł.);
3. - grunty rolne klasy III - sprzyjające wykorzystaniu na cele rolnicze, podlegające ustawowej ochronie prawnej;
4. - tereny o nachyleniu powyżej 8% - mogące stanowić utrudnienie w komunikacji drogowej oraz przy posadowieniu obiektów budowlanych.

Jak wskazało Kolegium, kwestia zaś warunkowego rozmieszczenia urządzeń służących do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wraz z ich strefami ochronnymi została szerzej opisana w pkt 10 ppkt 4 załącznika nr 2 do Zarządzenia Zastępczego Wojewody Pomorskiego z dnia 6 października 2020 r.

W ocenie Kolegium, konieczne będzie przeprowadzenie przez organ I instancji analizy zapisów studium co do spełnienia przesłanek warunkowego rozmieszczenia planowanej przez inwestora instalacji o mocy powyżej 100 kW na terenie działki nr [...]. W sytuacji ustalenia, iż taka możliwość zachodzi w niniejszej sprawie, rozpatrzenie wniosku inwestora - wbrew stanowisku organu I instancji - winno być dokonane w zakresie spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym tzw. warunku dobrego sąsiedztwa co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Kolegium stwierdziło ponadto, że załączona do decyzji mapa, stanowiąca załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawiera zaznaczenie granic terenu analizowanego, wyznaczone niezgodnie z przepisem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Z uwagi bowiem na nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. organ I instancji nie ustalił dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i w konsekwencji nie ustalił również frontu terenu inwestycji i następnie zgodnych z prawem granic obszaru analizowanego. Kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie została też uwzględniona przez inwestora w jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium, inwestor winien także ustosunkować się do kwestii terenu, na jakim planuje swoją inwestycję. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, iż według dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, wydzielonego przez inwestora pod inwestycję.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek).

Kolegium, mając świadomość, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, przyjęło, że pogląd ten może odnosić się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, takich jak np. sytuacja gdy część działki objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw. Na potwierdzenie tego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść uzasadnienia do wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21, gdzie wskazano, że "objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych".

W ocenie organu II instancji, z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by zachodził szczególny przypadek, pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki, chyba że organ I instancji poczyni odmienne ustalenia. Jak wskazano, w świetle powyższych spostrzeżeń rzeczą organu I instancji będzie zwrócenie się do inwestora o wskazanie czy podtrzymuje swój wniosek co do części działki nr [...].

Zdaniem Kolegium, powyższe ustalenie jest istotne także z tego względu, że na działce nr [...] zlokalizowane są grunty rolne o klasie RIII. Rodzi to wątpliwość co do spełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ II instancji zaznaczył, iż z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nie może ona zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Przy czym, w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje się konkretnego miejsca realizacji inwestycji. Z tych właśnie przyczyn nie ma znaczenia kwestia wielkości użytków klasy RIII. W takim przypadku grunt podlega wzmożonej ochronie, wynikającej z ustawy 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2409). Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jednoznacznie koresponduje z uregulowaniami ustawy o ochronie gruntów.

Podstawowym zaś zadaniem tej ustawy jest ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych oraz gruntów leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ustawy o ochronie gruntów). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I-III, i leśnych - niezależnie od klasy - na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ustawy o ochronie gruntów).

Jak wskazał organ odwoławczy, zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku inwestora, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało Kolegium do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż przed organem I instancji toczyło się postępowanie z wniosku inwestora o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zostało ono zakończone wydaniem w dniu 8 marca 2022 r. decyzji ustalającej wnioskowane środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 6MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], obręb Ł., gmina Czersk". Decyzja ta, wydana po uzyskaniu pozytywnego uzgodnienia od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, przewiduje szereg wymogów, których inwestor jest zobowiązany dochować, celem ochrony siedlisk przyrodniczych zarówno roślinnych, jak i zwierzęcych.

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
2. a. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo, że w niniejszej sprawie nie jest wymagane przeprowadzanie postępowania dowodowego, w tym w szczególności w zakresie wskazanym przez organ II instancji, tj. badania spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. oraz zapisów obowiązującego na danym terenie studium, czy dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej;
3. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
4. a. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla planowanej inwestycji wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;
5. b. art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p;
6. c. art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farmy elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
7. d. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest zgodność lokalizacji inwestycji z postanowieniami studium, podczas gdy norma zawarta w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest adresowana do gminy przy uchwalaniu studium i zawiera wyłącznie wymagany ustawą zakres ustaleń studium, nie ogranicza możliwości lokalizacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnych, jak i nie uzależnia wydania takiej decyzji od treści postanowień obowiązującego na danym terenie studium oraz nie stanowi przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w konsekwencji nie może stanowić podstawy do badania postanowień studium w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy;
8. e. art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że ustalenia studium mają wiążący charakter w niniejszym postępowaniu, pomimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
9. f. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że załączona do decyzji organu I instancji mapa, zawiera zaznaczenie granic terenu analizowanego wyznaczone niezgodnie z ww. przepisem, bez wskazania na czym ta niezgodność ma rzekomo polegać;
10. g. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w niniejszej sprawie odnosi się do części działki, tj. terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do wniosku.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji. W obszernym uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że organ II instancji błędnie uznał, że lokalizacja planowanej inwestycji winna być przewidziana w obowiązującym na danym terenie studium, a w innym przypadku winna spełniać przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p., co wymaga, zdaniem Kolegium, przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania dowodowego. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ II instancji niesłusznie stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko w wyjątkowych sytuacjach do terenu stanowiącego część działki, co również zdaniem organu wymaga badania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem decyzja ta może i w niniejszej sprawie odnosi się do wyodrębnionego fragmentu działki i nie jest tu wymagane prowadzenie dodatkowego postępowania przez organ I instancji.

Skarżąca przyznała, że kwestia stosowania art. 15 ust. 3 pkt 3a i art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przy wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Jednak zgodnie z dominującym aktualnie w judykaturze stanowiskiem, przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, a tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Na potwierdzenie powyższego skarżąca przywołała liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

Ponadto, skarżąca uznała, że skoro w niniejszej sprawie nie ma konieczności wyznaczania obszaru analizowanego, to uznać również należy, że organ nieprawidłowo zastosował art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Spółka wyjaśniła, że organ odwoławczy, zarzucając organowi I instancji zaznaczenie granic terenu analizowanego niezgodnie z ww. przepisem, ograniczył się do zacytowania stosownych przepisów prawa i zaniechał wyjaśnienia, na czym ta rzekoma niezgodność miałaby polegać. W ocenie Spółki, można założyć, że powyższą niezgodność organ odnosi do braku zbadania kwestii dostępu do drogi publicznej. Tymczasem dla planowanej inwestycji nie jest wymagane spełnienie zarówno zasady dobrego sąsiedztwa, jak również dostępu do drogi publicznej. Tym samym również w tym zakresie nie jest wymagane przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez organ I instancji.

Zdaniem Spółki, organ II instancji niesłusznie uznał za nieprawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania sprawy o wydanie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien określać m.in. granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy. W niniejszej sprawie wnioskodawca złożył wniosek, przedstawiając granice terenu, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zawiera przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, posługując się również pojęciem terenu objętego wnioskiem, a nie pojęciem działki ewidencyjnej. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Skarżąca podkreśliła, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt. 2, 3 i 4 u.p.z.p. sformułowanie "teren" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane jako działka geodezyjna. Przepis ten nie wyklucza tym samym możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Zdaniem skarżącej Spółki, bogate orzecznictwo potwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Skarżąca podkreśliła, że powoływane przez organ w zaskarżonej decyzji orzecznictwo nie uwzględnia dokonanych zmian w przepisach, które w pełni potwierdziły możliwość ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki. Ponadto przyjmuje ono kryterium "terenu" jako obszaru minimum jednej działki ewidencyjnej w związku z koniecznością przeciwdziałania próbom obejścia prawa poprzez projektowanie zabudowy poza granicami konturów wyższych klas gruntów i ukrywania rzeczywistych zamiarów przekształcania inwestycyjnego całych działek w mieszkalne czy gospodarcze. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie występują powody, dla których istniałaby przyczyna dla zastosowania tak restrykcyjnych zasad. Powyższe wynika nie tylko z treści obowiązujących przepisów, które w żadnej mierze nie wskazują że terenem inwestycji może być wyłącznie cała działka ewidencyjna.

W ocenie skarżącej, zważyć należy, że również charakter i rodzaj planowanej inwestycji, projektowanej na wskazanym terenie nie stoi w sprzeczności z zagospodarowaniem terenu wokół tej inwestycji, w sposób dotychczasowy. Co więcej, skoro grunty III klasy stanowią jedynie niewielki fragment całej działki to niezasadne, wręcz nieracjonalne, byłoby objęcie przedmiotową decyzją całej działki.

Skarżąca Spółka wyjaśniła, iż nie ma żadnej gwarancji, że gmina uchwali dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w toku procedury planistycznej uzyska zgodę właściwego organu na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolnicze. Wobec powyższego, aby sprostać wymogom dla uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, gdyby ustalenie warunków możliwe było tylko dla całej działki ewidencyjnej, inwestor byłby zmuszony dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Takie działanie jest wyłącznie formalizmem, który nie skutkuje bardziej skuteczną ochroną gruntów rolnych wyższych klas. Nie może ujść uwadze, że wydanie pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie w rzeczywistości chroni najlepsze klasy gruntów, bez konieczności wyłączania z produkcji rolnej całości, czy dokonywania "sztucznych" podziałów działek, wyłącznie na potrzeby uzyskania pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy.

Planowana inwestycja jest bowiem na tej części działki, która składa się wyłącznie z gruntu innej klasy, tj. niewymagającej ochrony. Ponadto nie oddziałuje ona w żaden sposób na grunty rolne III klasy i nie wyklucza prowadzenia działalności rolniczej na tych gruntach, tj. wyższych klas.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 6 MW, etapami, wraz z niezbędną infrastrukturą na części działki nr [...] w obrębie Ł., gmina Czersk. Wniosek jej został uwzględniony i potwierdzony ustaleniem przez organ I instancji warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji, z czym nie zgodziło się Kolegium wydając decyzję kasacyjną.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., który stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a więc zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Sporna także pozostawała kwestia dopuszczalności lokalizacji instalacji fotowoltaicznej o wskazanych parametrach i jej ewentualnych zasad na terenie, na którym obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii jako samodzielnych inwestycji realizowanych w celach produkcyjnych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1. 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,
2. 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w tej normie warunki muszą być spełnione łącznie.

W drodze wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też sporne, że planowana przez Spółkę inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 6 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania powyższego wyjątku do instalacji odnawialnych źródeł energii zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne, przykładowo przez WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22, czy przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22. W ostatnim czasie zapadło też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielających tę linię orzeczniczą, tj. wyrok z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, wyrok z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, wyrok z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, wyrok z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22 (dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze ostatnie wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu, wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przychylając się tym samym do poglądu, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. - niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, Sąd wskazuje, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524, dalej nowela 2019). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii".

Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p., nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony.

Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Również uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za powołanym wyrokiem NSA z dnia 12 października 2022 r.), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne.

Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia, że niewyjaśniony pozostał taki zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe jest poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a. zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata.

Z tego powodu przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie Sąd objął kwestie materialnoprawne w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdził, że wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do nieprawidłowego wydania decyzji kasacyjnej, albowiem bez uwzględnienia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej.

Podobnie rzecz ma się ze stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na części działki określonej we wniosku, które jest efektem braku uwzględnienia szczególnych okoliczności faktycznych dopuszczających jednak ustalenie takich warunków. Kolegium wskazało na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej albowiem takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, dominujące również w orzecznictwie, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Nie zgadza się jednak z organem odwoławczym, że w tej sprawie takie szczególne okoliczności faktyczne, pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki, nie występują.

Zdaniem Sądu, w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r. II OSK 177/18, 2 marca 2021 r., II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r., II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w tej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom Kolegium organ I instancji nie dopuścił się takich naruszeń przepisów postępowania, które uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej.

W ocenie Sądu, uzasadniony jest zatem zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie może zostać uznane za prawidłowe.

Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. Powtórnie rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., Kolegium zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.