Uzasadnienie
M. K. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt SKO Gd/4355/23, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska (dalej jako: Prezydent) z dnia 21 czerwca 2023 r., nr GCŚ/DŚO/008541/SP/06/2023, którą odmówiono skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2023 r skarżący zwrócił się do organu pomocowego o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną matką – K. K. Do wniosku załączył wydane na stałe orzeczenie właściwego organu z dnia 6 czerwca 2022 r., zaliczające matkę wnioskodawcy do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 23 stycznia 2007 r. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 47 oku życia. Ponadto dołączył świadczenie ZUS z dnia 12 stycznia 2023 r. wskazujące na uprawnienie K. K. do emerytury od dnia 1 sierpnia 2007 r. z dodatkiem pielęgnacyjnym. We wniosku skarżący wskazał, że nie pracuje od 1 czerwca 2022 r. w celu sprawowania opieki nad matką. Do tego czasu matką opiekowała się jej siostra, która zmarła w styczniu 2023 r. Skarżący ma 2 siostry, które mają swoje rodziny i nie mają możliwości opiekowania się matką.
Ponadto wnioskodawca podniósł, iż sprawuje opiekę nad matką, która polega na prowadzeniu gospodarstwa domowego (sprzątanie, gotowanie, zakupy); pielęgnacji i higienie osobistej; pomocy w wykonywaniu czynności samoobsługowych; współudziału w procesie leczenia (podawanie leków i insuliny); pomiarów cukrów, ciśnienia, wagi; opieka nad wizyta lekarską (dopilnowanie wizyt, informowanie o stanie zdrowia mamy, pomoc w przemieszczaniu się do i z lekarza) - wspomaganie w rehabilitacji domowej; pomoc w samodzielnej egzystencji (pomoc w poruszaniu się i w przemieszczaniu).
Wniosek został uzupełniony poprzez dwie decyzje właściwego organu o prawie strony do zasiłku dla bezrobotnych oraz okresów jego pobierania; informację ZUS aktualną na dzień 31 grudnia 2012 r. o zwaloryzowanych składkach na ubezpieczenie emerytalne strony; oświadczenie strony o okresach zatrudnienia w Wielkiej Brytanii; potwierdzenie posiadanego wykształcenia strony; dokumentację źródłową o aktywności zawodowej strony (umowy, świadectwa pracy); informację strony o okresach składkowych i nieskładkowych.
W dniu 1 marca 2023 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, a opiekę nad nią sprawuje - według oświadczenia – od sierpnia 2020 r., tj. od czasu znacznego pogorszenia stanu zdrowia matki z powodu udaru niedokrwiennego. Mimo, że stan zdrowia matki aktualnie nie uległ znacznemu pogorszeniu, to boryka się ona z częstoskurczami kończyn dolnych, które utrudniają jej funkcjonowanie, a także obciążona jest szeregiem schorzeń przewlekłych, m.in. niewydolnością serca, nadciśnieniem tętniczym, cukrzycą typu 2, dyslipidemią, miażdżycą tętnic kończyn dolnych, refluksem żołądkowo-przełykowym, otyłością.
Ponadto, w wyniku udaru, matka skarżącego ma niesprawną lewą część ciała, ma problemy z pamięcią, zaburzenia mowy. Czynności opiekuńcze jakie wykonuje wnioskodawca to przygotowywanie i podawanie matce posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, pomoc matce podczas kąpieli i higieny osobistej, przy zmianie pieluchomajtek, przy ubieraniu, przy przemieszczaniu się na dłuższych dystansach (często z pomocą wózka inwalidzkiego), a także w momentach gorszego samopoczucia po mieszkaniu (szczególnie w nocy), przygotowywanie leków, wykonywanie pomiarów cukru, ciśnienia, wagi, podawanie insuliny, organizowanie wizyt lekarskich, pomoc w gospodarowaniu finansami. Pomoc jest świadczona całodobowo w zależności od potrzeb matki, która jest w stanie samodzielnie spożywać podane posiłki, okresowo poruszać się na krótkich dystansach (z pokoju do pokoju), przyjmować podane leki, załatwiać potrzeby fizjologiczne.
Pozostałe, codzienne czynności może wykonywać z pomocą innej osoby, nie jest w stanie funkcjonować bez wsparcia. Pani K. zostaje sama w domu w okresach lepszego samopoczucia do ok. 1 - 2 godzin. Wymaga pomocy przy odbywaniu wizyt lekarskich, terapii, konsultacji, które w zależności od potrzeb odbywają się 1 - 2 razy w miesiącu. Wnioskodawca podał też, że aktualnie wspomaga rehabilitację matki, wykonuje masaże, wychodzi z matką na spacery, załatwia wszelkie sprawy urzędowe.
Następnie, na wezwanie organu, strona przedłożyła dokumentację medyczną matki oraz oświadczenie z dnia 9 marca 2023 r. o stanie zdrowia matki i czynnościach wykonywanych przez wnioskodawcę związanych ze sprawowaną opieką. Przedłożono także oświadczenia sióstr skarżącego, że nie są one w stanie sprawować opieki nad matką. Organ I instancji, pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r., zawiadomił stronę w trybie art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a., w odpowiedzi na co wnioskodawca przedłożył organowi kolejną dokumentację lekarską, odpis aktu zgonu siostry matki - zmarłej 3 stycznia 2023 r. i swoje oświadczenie z dnia 21 kwietnia 2023 r.
Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego Prezydent - decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r. - odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca pracował do 31 maja 2022 r., a stosunek pracy ustał z upływem czasu, na jaki została zawarta umowa. Obecnie wnioskodawca jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. W oświadczeniu z dnia 21 kwietnia 2023 r. strona wyjaśniła dodatkowo, że ostatnie zatrudnienie zakończyło się z końcem umowy o pracę po okresie próbnym w dniu 31 maja 2022 r. Wnioskodawca zdecydował się nie przedłużać umowy z uwagi na to, że siostra matki powróciła do pracy w gastronomii po okresie pandemicznym i definitywnie oznajmiła, że nie będzie w stanie dalej pomagać w opiece nad matką. Siostra zmarła w styczniu 2023 r. Natomiast wnioskodawca nie był w stanie pogodzić pracy zawodowej z opieką nad matką.
Oceniając zakres sprawowanej opieki Prezydent uznał, że niewątpliwie matka strony jest osobą schorowaną, co potwierdza wydane orzeczenie. Jednakże, mimo schorzeń, nie jest osobą leżącą i wymagającą z tego tytułu całkowitej i całodobowej opieki (obejmującej choćby konieczność np. karmienia, pojenia, cewnikowania itp.). Z uwagi na posiadane schorzenia funkcjonuje z ograniczeniami, dlatego, co oczywiste, wymaga wsparcia ze strony najbliższych. Niesiona w realiach sprawy opieka polega na pomocy w higienie osobistej, ubieraniu, przygotowywaniu posiłków, asekuracji przy chodzeniu, podawaniu lekarstw, masażach, kontakcie z lekarzami. Część wymienionych przez stronę czynności, jak przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie to zwykłe czynności życia codziennego, które i tak musiałyby być wykonane, niezależnie od tego, czy w domu znajduje się osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Niewątpliwie jest to bardzo szeroki zakres opieki, nie uniemożliwia jednak stronie podjęcia zatrudnienia. Ustawodawca nie ogranicza zatrudnienia do pełnego etatu, może to być zatrudnienie na część etatu. Co więcej, w opiece mogą wnioskodawcę wspomóc dwie siostry, które również obciąża wobec matki obowiązek alimentacyjny.
Ponadto, zdaniem organu, w sprawie zachodzi też przesłanka negatywna z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność matki istnieje od 47 roku życia.
Mając to na uwadze organ I instancji stwierdził, że z uwagi na brak związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, fakt, że są inne osoby zobowiązane do opieki matką, zakres sprawowanej opieki oraz datę powstania niepełnosprawności, był zobligowany do wydania decyzji odmawiającej prawa do wnioskowanego świadczenia.
W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła:
naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13, błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r., który nie ma zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz syna, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu podniesiono, że zastosowanie literalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadziłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy do sytuacji, w której - pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny - syn niepełnosprawnej, który chce i potrafi opiekować się niepełnosprawną matką, zostałby tej możliwości pozbawiony. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Ponadto w sprawie nie uwzględniono, że - na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r. - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu uznano, że istotnie Prezydent dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r,, poprzez nieuwzględnienie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 17 ust. 1a u.ś.r., gdyż nie ma on zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz syna.
Dokonując jednak oceny ostatniej przesłanki, tj. spełnienia związku przyczynowo - skutkowego wskazano, że z udostępnionej dokumentacji medycznej matki wynika, że w 1999 r. przeszła ona zawał serca; choruje na przewlekłą niewydolność serca (LYEF ok. 33%); chorobę wieńcową; jest po zabiegu kardiochirurgicznym (pomostowanie aortalno-wieńcowe CABG) w 2001 r.; stan po udarze niedokrwiennym prawej półkuli mózgu (01.08.2020 r.). Ponadto występuje u niej nadciśnienie tętnicze; cukrzyca typu 2 (leczona insuliną); miażdżyca kończyn dolnych; stan po WZW B i otyłość. Ma zleconą rehabilitację w okresie od marca 2022 r. do grudnia 2022 r. Matka skarżącego obciążona jest szeregiem schorzeń przewlekłych; ma niesprawną lewą część ciała; problemy z pamięcią, zaburzenia mowy.
Dalej organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny wynikający z przeprowadzonego wywiadu, tj. czynności opiekuńcze wykonywane przez stronę i stopień samodzielności matki, podając, że w wywiadzie stwierdzono, iż podopieczna nie jest w stanie funkcjonować bez wsparcia, a zostaje sama w okresach lepszego samopoczucia do około 1-2 godzin.
Zdaniem Kolegium, czynności związane bezpośrednio z pomocą to: pomoc w przemieszczaniu się na dłuższych dystansach (spacery), a na krótkich wtedy gdy występują usztywnienia z lewej strony i skurcze; pomoc przy wstawaniu z łóżka, z krzesła (okresowo, szczególnie w nocy); pomoc przy kąpieli oraz mycie głowy; przy higienie osobistej oraz przy zmianie pieluchomajtek; pomoc niewymagająca wizyt lekarskich, w sytuacjach takich jak: nagłe skurcze, spadek ciśnienia, usztywnienie lewej strony itp. polegająca na podawaniu odpowiednich leków ogólnie dostępnych, rozmasowywaniu miejsca usztywnienia. Czynności okresowe i sporadyczne: według zaleceń lekarzy matka winna wykonywać umiarkowany wysiłek ok. 30 minut lub energiczny 15 minut ok. 5 razy w tygodniu; wyjścia na spacery przy sprzyjających warunkach pogodowych; matka korzysta z usług rehabilitacji ruchowej w domu 2 razy w tygodniu po około 30 minut, a w innych dniach robi to strona; pomoc przy wizytach lekarskich i konsultacjach; pilnowanie wizyt.
Opieka zajmuje stronie większość dnia, jak również jest sprawowana w nocy. Natomiast czynności wykonywane samodzielnie przez matkę to: spożywanie posiłków oraz podanych lekarstw; poruszanie się z pokoju do pokoju oraz do łazienki w ciągu dnia, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, nie ma większych problemów z mówieniem, czyta książki, pisze notatki. Może funkcjonować samodzielnie przez ok. 2-3 godziny, najczęściej między posiłkami.
W świetle tego Kolegium stwierdziło, że nie sposób uznać wykonywanej opieki za opiekę całodobową o charakterze niezbędnym, a tym samym wykluczającą jakąkolwiek zawodową aktywność strony odwołującej się, nawet w części wymiaru czasu pracy. Takie wykonywane przez stronę czynności jak pomoc podczas kąpieli i higieny osobistej, czy też przy ubieraniu się są czynnościami wykonywanymi w stałych porach - rano lub wieczorem. Pozostałe czynności opiekuńcze wskazane przez stronę: pomoc przy przemieszczaniu się na dłuższych dystansach (często z pomocą wózka inwalidzkiego); przygotowywanie leków, wykonywanie pomiarów cukru i ciśnienia; wagi; podawanie insuliny; organizowanie wizyt lekarskich (1 - 2 razy w miesiącu); pomoc niewymagająca wizyt lekarskich, w sytuacjach takich jak: nagłe skurcze, spadek ciśnienia, usztywnienie lewej strony itp. - polegająca na podawaniu odpowiednich leków ogólnie dostępnych, rozmasowywaniu miejsca usztywnienia, są wykonywane bądź stale, bądź sporadycznie, w zależności od potrzeby.
Jednakże ich zakres nie oznacza, iż zajmują stronie cały dzień, jak podnosi strona odwołująca się, co uzasadniałoby stwierdzeniem niemożności podjęcia aktywności zawodowej. Ponadto mogą być one wykonywane, przy odpowiedniej organizacji, np. poza godzinami pracy strony, np. masaże czy dodatkowa rehabilitacja wykonywana przez stronę, pomoc przy wykonywaniu przez matkę strony zaleceń lekarzy w zakresie umiarkowanego lub energicznego wysiłku. Organ odwoławczy podkreślił też fakt samodzielności matki strony odwołującej się, która samodzielnie spożywa posiłki i podawane lekarstwa; porusza się z pokoju do pokoju oraz do łazienki w ciągu dnia, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, nie ma większych problemów z mówieniem, czyta książki, pisze notatki. Może funkcjonować samodzielnie przez ok. 2 - 3 godziny, najczęściej między posiłkami.
Natomiast pozostałe czynności wskazane przez stronę w istocie stanowią czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym na potrzeby wszystkich członków tego gospodarstwa. Są to np. takie czynności jak robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie, itp.. Czynności te są i mogą być wykonywane z pewnym wyprzedzeniem czasowym lub też stanowią czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego i nie mogą stanowić usprawiedliwienia w powstrzymywaniu się od wykonywania, chociażby w częściowym wymiarze, zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i wiązania braku aktywności zawodowej z koniecznością sprawowania opieki.
Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie spełnione zostały warunki do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - nie występuje związek pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie przez skarżącego pracy zarobkowej nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wobec tego strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu podniesiono, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Przy czym warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego - określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej - normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., w skrócie: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla kontrolowaną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.
Sąd kontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 czerwca 2023 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawą odmowy przyznania tego świadczenia przez organ I instancji było uznanie, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją i niepodejmowaniem przez skarżącego pracy a sprawowaną przez niego opieką. Ponadto organ ten podkreślał, że są inne osoby zobowiązane do alimentacji, a także to, że niepełnosprawność matki wnioskodawcy nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, a z wnioskiem wystąpił zstępny osoby niepełnosprawnej, co narusza art. 17 ust. 1a u.ś.r. Stanowisko to co do zasady zaakceptowało Kolegium, zaznaczając jednak, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie mogła być kwestia chwili powstania niepełnosprawności matki, gdyż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w przypadku wniosku opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych oceny przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.
Również przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie mógł być przesłanką odmowy, gdyż ma on zastosowanie tylko do innych osób, które nie są spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie zaś do sytuacji, gdy o świadczenie ubiega się zstępny. Natomiast Kolegium podzieliło twierdzenia organu I instancji co do tego, że sprawowana opieka nie jest opieką całodobową o charakterze niezbędnym, a tym samym wykluczającym jakąkolwiek aktywność zawodową wnioskodawcy.
Zdaniem Sądu, kontrolowana decyzja Kolegium została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, w szczególności regulujących kwestie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zbierania dowodów i ich oceny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce lub ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanego unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. niewątpliwie wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia.
Dlatego też z okoliczności sprawy musi wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Opieka ta nie może być zatem fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia bądź z problemem braku środków do życia spowodowanym brakiem chęci podjęcia zatrudnienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 413/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Świadczenie nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Co istotne, zgodnie z art. 23 ust. 1 u.ś.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Przy czym informacje przedstawione we wniosku składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2).
Ponadto, ust. 3 omawianego przepisu wskazuje, jakie dane powinien zawierać wniosek, zaś ust. 4 określa, co należy do takiego wniosku dołączyć. Z kolei w myśl ust. 4aa, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., w celu weryfikacji tych wątpliwości.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzany na podstawie art. 107 i następne u.p.s., jak również jego aktualizacja, jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej (czy też - jak rozpoznawanej sprawie - świadczeń rodzinnych), który jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną. Na wywiad składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę (por. LEX/el - komentarz do art. 23 u.ś.r. (w:) P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne.
Komentarz, WKP 2021). Wywiad jest więc specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będący podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 35/18, dostępny w CBOSA).
Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 983) wywiad środowiskowy przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu. Przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania strony umożliwia pracownikowi socjalnemu, uwzględnienie indywidualnych cech, sytuacji osobistej i rodzinnej wnioskodawcy i członków jego rodziny, które mogą mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy.
Należy zauważyć też, że pracownik socjalny jest zawodem zaufania publicznego. Pracownicy socjalni, ze względu na powierzone im zadania publiczne wykonywane w imieniu organów władzy publicznej oraz w imieniu własnym, powinni charakteryzować się wysokimi kwalifikacjami etycznymi, profesjonalnym przygotowaniem oraz wykonywać swój zawód w ramach sformalizowanego systemu nadzoru i awansu zawodowego (zob. W. Maciejko [w:] P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2013, art. 116). Co więcej, prawne określenie warunków dostępu do zawodu powoduje, że mamy tu do czynienia z zawodem regulowanym. W myśl art. 5 pkt 4 ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. z 2023 r. poz. 334), zawód regulowany oznacza zespół czynności zawodowych, których wykonywanie jest uzależnione od posiadania określonych w przepisach regulacyjnych formalnych kwalifikacji niezbędnych do wykonywania tych czynności zawodowych oraz, o ile jest to wymagane, od spełnienia innych warunków określonych w tych przepisach.
Kwalifikacje formalne ujmuje się jako kwalifikacje zawodowe potwierdzone dyplomem, świadectwem lub innym dokumentem, poświadczającymi posiadanie specjalistycznej wiedzy, umiejętności i kompetencji do wykonywania zawodu albo działalności.
W zawodzie pracownika socjalnego wymogi kwalifikacyjne zostały określone w art. 116 ust. 1 u.p.s. (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 116). Polski ustawodawca wymaga, aby pracownik socjalny przestrzegał przepisów prawa i postępował zgodnie z zasadami etyki zawodowej. Powinny go też cechować odpowiednie umiejętności. Polskie standardy zawodowe obejmują listę 32 szczegółowych umiejętności pogrupowanych w osiem kategorii (umiejętności: metodologiczne, społeczne, związane ze stosowaniem wiedzy z zakresu prawa, wskazywania kompetentnych instytucji pomocowych, menedżerskie, podejmowania decyzji i szybkiej interwencji socjalnej, stosowania w praktyce wiedzy naukowej, wykorzystania zdobyczy techniki podczas wykonywania pracy zawodowej oraz korzystania z obcojęzycznej literatury fachowej, umożliwiającej dalsze doskonalenie zawodowe). Ustawa o pomocy społecznej określa też zadania, uprawnienia i wymagania dotyczące wykształcenia, a katalog zadań jest obszerny i zróżnicowany, wskazuje na wiele ról, jakie musi współcześnie wypełniać pracownik socjalny.
W literaturze podkreśla się, że jest on: organizatorem środowiska lokalnego, koordynatorem, społecznikiem, animatorem, pedagogiem i wychowawcą. Są to bez wątpienia działania przynoszące wsparcie potrzebującym, ich dowartościowanie oraz pozytywne nastawienie do życia. Wśród przykładowych zadań pracowników socjalnych ustawodawca wymienia: pracę socjalną, dokonywanie analizy i oceny zjawisk, które powodują zapotrzebowanie na świadczenia pomocy społecznej oraz kwalifikowanie do uzyskania tych świadczeń; udzielanie informacji, wskazówek i pomocy w zakresie rozwiązywania spraw życiowych osobom, które dzięki tej pomocy będą zdolne samodzielnie rozwiązywać problemy będące przyczyną trudnej sytuacji życiowej; pomoc w uzyskaniu dla osób będących w trudnej sytuacji życiowej poradnictwa dotyczącego możliwości rozwiązywania problemów i udzielania pomocy przez właściwe instytucje państwowe, samorządowe oraz pozarządowe, a także wspieranie w uzyskiwaniu pomocy; udzielanie pomocy zgodnie z zasadami etyki zawodowej (zob. A. Miruć, Odpowiedzialność etyczna pracowników socjalnych [w:] Odpowiedzialność administracji i w administracji, red. Z. Duniewska, M. Stahl, Warszawa 2013).
Nie ulega zatem wątpliwości, że pracownik socjalny przeprowadzający w tej sprawie wywiad z dnia 1 marca 2023 r. posiadał niezbędne umiejętności do dokonania analizy sytuacji strony wnioskującej i kwalifikacji do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie sposób bagatelizować czy też umniejszać wagi ustaleń dokonywanych przez pracownika socjalnego w oparciu o przeprowadzany w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i jego podopiecznej wywiad środowiskowy, czy też poddawać tych ustaleń konieczności dodatkowej ich weryfikacji, w szczególności bez wskazania konkretnych wątpliwości, co do stanu faktycznego ujawnionego w wywiadzie.
Rozważania te mają zaś istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, gdyż - jak wynika z treści wywiadu środowiskowego z dnia 1 marca 2023 r., przeprowadzający go pracownik socjalny, po uzyskaniu danych na temat stanu zdrowia matki skarżącego, poziomu jej samodzielności oraz zakresu czynności opiekuńczych uznał, że zasadne jest przychylenie się do wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak już podkreślono, pracownik socjalny ma zarówno wiedzę, jak i doświadczenie życiowe, które pozwalają mu ocenić, czy ta konkretna zastana sytuacja rodziny wpisuje się w przesłanki określone w przepisach art. 17 ust. 1 u.ś.r. W wywiadzie sporządzonym w tej sprawie natomiast jednoznacznie wskazano, że zasadne jest przyznanie świadczenia. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że w wielu wywiadach środowiskowych pracownicy socjalni nie decydują się na formułowanie własnych ocen, a skoro w tej sprawie takowa się znalazła, jasna i czytelna, to dodatkowo przemawia ona za stanowiskiem, że w tym wypadku faktycznie sprawowany zakres opieki był na tyle duży, że uniemożliwiał wykonywanie przez wnioskodawcę pracy zawodowej w jakimkolwiek zakresie.
Skoro więc tak kategoryczna ocena dotycząca spełnienia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego znalazła się w dowodzie, jakim jest wywiad środowiskowy, i została wyrażona przez pracownika socjalnego osobiście obserwującego zarówno miejsce zamieszkania wnioskodawcy i jego matki oraz stan zdrowotny podopiecznej, to winna ona zostać uwzględniona przez orzekające organy. Tymczasem organy uznały, że niektóre z czynności opiekuńczych są wykonywane stale lub sporadycznie, w zależności od potrzeby, lecz ich zakres nie oznacza, że zajmują stronie cały dzień. Kolegium podkreślało samodzielność matki skarżącego w zakresie spożywania posiłków, poruszania się po mieszkaniu, korzystania z łazienki i załatwiania potrzeb fizjologicznych.
Co więcej, wyciągnięto niepoparte materiałem dowodowym wnioski, że matka strony zostaje sama na około 2 - 3 godziny, gdy tymczasem z wywiadu środowiskowego wynika jedynie, że matka zostaje sama – i to w okresach lepszego samopoczucia – ale tylko na 1 - 2 godziny, a z oświadczenia skarżącego z dnia 9 marca 2023 r. wynika, że 2 - 3 godziny w ciągu dnia to matka może funkcjonować w ograniczonym zakresie samodzielnie i to tylko między posiłkami, przy czym wymaga pomocy przy wykonywaniu większości codziennych czynności. Nie jest też jasne, na jakiej podstawie Kolegium uznało, że matka nie ma problemów z mówieniem, gdyż w wywiadzie wprost wskazano na takie trudności. Podobnie jak na jej problemy z pamięcią (pominięte w rozważaniach organu). W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił, skąd tego rodzaju rozbieżności, czy przeprowadzał w tym zakresie jakieś dowody, ani dlatego akurat tym ustaleniom wywiadu nie dał wiary.
Miało to zaś istotne znaczenie dla sprawy, albowiem uznając, że matka strony zostaje sama około 2 - 3 godziny w ciągu dnia Kolegium doszło do przekonania, iż w tym czasie możliwe jest podjęcie przez wnioskodawcę zatrudnienia. Nie wyjaśniło jednak na czy takie zatrudnienie mogłoby polegać.
Dokonując analizy sytuacji faktycznej wnioskodawcy i jego podopiecznej Kolegium pominęło też pozostałe schorzenia matki, tj. przewlekłą niewydolność serca, chorobę wieńcową, nadciśnienie tętnicze, miażdżycę kończyn dolnych, a przede wszystkim udar niedokrwienny mózgu i związany z tym paraliż lewej strony ciała, problemy z mową (które z niewiadomych przyczyn Kolegium zakwestionowało) i pamięcią. Tymczasem, przy ocenie zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną znaczenie ma nie tylko to, czy podopieczny część z czynności może wykonywać samodzielnie, ale też ogólny charakter i specyfika jego chorób. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pozostawianie na dłuższy czas bez asekuracji osoby niepełnosprawnej, która ma sparaliżowaną jedną stronę ciała, problemy z pamięcią i mową, może stanowić zagrożenie dla jej życia i zdrowia, np. w sytuacji, kiedy osoba taka zapomni przyjąć przygotowane jej leki, szczególnie leki kardiologiczne i na cukrzycę.
W takich wypadkach niewątpliwie stały nadzór i pomoc opiekuna są niezbędne. Przy problemach z pamięcią osób starszych ważny jest też komfort psychiczny, gdyż takie zaniki pamięci wpływają na poczucie bezpieczeństwa osoby chorej, powodują lęki. Kwestii tych orzekające organy w ogóle nie poruszyły, a miały one znaczenie dla sprawy, gdyż zmieniają obraz sytuacji strony i ocenę, czy opieka nad osobą zmagającą się z takimi schorzeniami umożliwia pracę, nawet na część etatu. Natomiast trudno uznać, aby opiekun osoby niepełnosprawnej, która może przebywać samodzielnie tylko około 1-2 godziny dziennie – jak wskazuje wywiad – mógł w tym czasie podjąć niepełne zatrudnienie. Oczywistym jest bowiem, że w tym "okienku czasowym" należy uwzględnić także dojazd do i z miejsca pracy, w konsekwencji czego faktyczny czas na pracę kurczy się. W takiej też sytuacji praca w tak małym wymiarze de facto pozbawiona jest cechy podstawowej, tj. mającej zapewnić rodzinie egzystencję na godnym poziomie. Wnioski Kolegium w tym zakresie należy więc uznać za nieuzasadnione.
Podkreślić też trzeba, w kontekście stwierdzeń Kolegium, że matka skarżącego nie ma problemów z mówieniem i zostaje sama 2-3 godziny, czemu zaprzeczają ustalenia wywiadu, że jeżeli według tego organu w sprawie pojawiły się wątpliwości w ww. zakresie, to powinien był on wykorzystać instytucję z art. 136 k.p.a. i zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w celu weryfikacji tych wątpliwości. Brak podjęcia takich działań świadczy natomiast o tym, że Kolegium naruszyło przepisy art. 7 i art. 80 k.p.a., co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Reasumując, rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium pominęło ocenę wyrażoną przez pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym o spełnieniu przez wnioskodawcę przesłanki do przyznania świadczenia, a sformułowany przez organ odwoławczy wniosek przeciwny w tym zakresie nie został poprzedzony przeprowadzeniem innych dowodów podważających ocenę pracownika socjalnego, co niewątpliwie leżało w kompetencjach Kolegium. Co więcej, w decyzji znalazły się stwierdzenia wprost podważające informacje podane w wywiadzie, bez wskazania, na jakiej podstawie organ wysnuł takie wnioski, czy przeprowadził w tej kwestii jakieś dowody, ani dlaczego powziął wątpliwości w tych kwestiach.
W związku z tym działania organu II instancji należy uznać za naruszające art. 80 k.p.a., gdyż dokonana analiza materiału dowodowego była dowolna, a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ze względu na brak podjęcia wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, co - w ocenie Sądu – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji tych naruszeń uznano, że wnioskowane świadczenie skarżącemu się nie należy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium zobowiązane będzie do uwzględnienia oceny prawnej dokonanej w niniejszym wyroku. W szczególności Kolegium powinno uwzględnić ocenę sytuacji skarżącego dokonaną przez pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym, a ewentualne wątpliwości co do tej oceny i zakresu sprawowanej opieki rozstrzygnąć za pomocą środków dowodowych. Niezbędne też będzie uwzględnienie rozmiaru i specyfiki schorzeń matki skarżącego i w tym kontekście dokonanie ponownego rozważenie związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją i niepodejmowaniem pracy przez stronę a zakresem opieki sprawowanej nad matką. Dopiero tak kompleksowo przeprowadzone postępowanie pozwoli na stwierdzenie, czy spełniona została przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w minimalnej kwocie.
Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożył skarżący, a strona przeciwna nie zgłosiła sprzeciwu.