Uzasadnienie
Postanowieniem z 22 listopada 2018 r. Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek złożony przez I. Ż. i S. Ż. o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. R. 20, oznaczoną dawniej jako działka nr [...] k.m. 54 o pow. 756 m2, wywłaszczoną orzeczeniem Prezydenta Miasta. z dnia 24 września 1975 r., nr [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257).
Przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał organ, że na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego z dnia 24 września 1975 r. została wywłaszczona na rzecz Państwa nieruchomość położona w G. przy ul. R. 20, KW nr [...], oznaczona jako parcela nr [...], stanowiąca współwłasność I. Ż. i S. Ż.. Tym samym rozstrzygnięciem zostało przyznane byłym współwłaścicielom odszkodowanie za ww. nieruchomość.
Po rozpatrzeniu wniosku I. Ż. i S. Ż., decyzją z dnia 14 maja 1998 r. Wojewoda orzekł o odmowie wypłacenia zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie ww. działki, stwierdzając, że " w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nastąpiło więc przedawnienie prawa do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym ".
Następnie, po rozpatrzeniu odwołania ww. osób od ww. rozstrzygnięcia Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia 31 grudnia 1999 r. uchylił decyzję Wojewody w całości i orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, wskazując, że "przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (....) nie przewidują prowadzenia postępowania o wypłatę ustalonego wcześniej przy wywłaszczeniu odszkodowania".
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 204/2000, oddalił skargę I. Ż. i S. Ż. na ww. rozstrzygnięcie z dnia 31 grudnia 1999 r., stwierdzając, że nie narusza ono prawa.
Pismem z dnia 9 listopada 2017 r. I. Ż. i S. Ż., reprezentowani przez radcę prawnego T. K., wystąpili do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Prezydentem), "o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości".
Wskutek wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji sprawa stała się przedmiotem postepowania przed Wojewodą.
Pismem z dnia 22 czerwca 2018 r. radca prawny T. K. zawiadomił organ II instancji o zgonie wnioskodawców. Jednocześnie przedłożył akty poświadczenia dziedziczenia z dnia 8 czerwca 2018 r., Repertorium A Nr [...], zgodnie z którym spadkobiercami po zmarłym w dniu 17 kwietnia 2018 r., S. Ż. zostali I. Ż., J. R. i J. Ż., oraz dnia 8 czerwca 2018 r., Repertorium A Nr [...], na mocy którego spadek po zmarłej w dniu 24 kwietnia 2018 r. I. Ż., nabyli J. R. i J. Ż..
Wojewoda rozpoznając sprawę odniósł się do zarzutu zażalenia: "Wbrew wadliwym ustaleniom organu, wspomniany organ nie prowadził jednak żadnego postępowania w sprawie waloryzacji odszkodowania i to nie ta kwestia była przedmiotem rozstrzygnięcia nie merytorycznego w decyzji organu II instancji z dnia 31 grudnia 1999 r. " wyjaśniając, iż mimo podjętych prób nie odnaleziono wniosku, który zainicjował postępowanie prowadzone przez Wojewodę pod nr [...] (brak tego dokumentu w aktach archiwalnych ww. sprawy), natomiast z sentencji decyzji Wojewody z dnia 14 maja 1998 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania była waloryzacja odszkodowania ustalonego w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 24 września 1975 r. To rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do organu wyższego stopnia, więc Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prowadził postępowanie odwoławcze w zakresie określonym w decyzji organu I instancji. Oznacza to, że przedmiotem tym była waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Dalej wskazał Wojewoda, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zawierającą stwierdzenie "że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) nie przewidują prowadzenia postępowania o wypłatę ustalonego wcześniej przy wywłaszczeniu odszkodowania ", uznając ją za prawidłową, to Wojewoda nie może obecnie zająć odmiennego stanowiska, zwłaszcza, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej obowiązują.
W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), bowiem w wyniku niniejszego postępowania mogłaby zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania, z uwagi na związanie oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażoną w wyroku z dnia 19 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 204/2000. Organ odwoławczy postanowieniem z 19 października 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. R. i J. Ż. zarzucając:
- 1) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie do sytuacji faktycznej mającej miejsce w przedmiotowej sprawie wskutek przyjęcia, że postępowanie w sprawie waloryzacji i wypłaty odszkodowania nie może zostać wszczęte z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu administracyjnym (rei iudicatae), gdy tymczasem postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać wszczęte jak i poprzez prowadzenie w oparciu o ten przepis postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz formułowanie w tym postępowaniu ocen prawnych w sprawie, gdy tymczasem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów.
Ponadto mając na uwadze, że organy de facto prowadziły postępowanie administracyjne w sprawie wniosku stron z 9 listopada 2017 r. zaskarżonemu postanowieniu dodatkowo zarzucono:
naruszenie art. 80 w zw. i art. 77 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez dokonanie sprzecznej z rzeczywistym stanem oceny włączonych do akt sprawy dowodów z dokumentów w postaci Decyzji Wojewody nr [...] z dnia 14 maja 1998 r. oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia 31 grudnia 1999 r. oraz poprzez brak oceny dowodu w postaci wniosku stron o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie z dnia 2 kwietnia 1997 r., co skutkowało wadliwym przyjęciem, że sprawa, która była przedmiotem rozpatrywania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dotyczyła sprawy tożsamej ze sprawą zainicjowana wnioskiem strony z 9 listopada 2017 r. o waloryzację i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną działkę, podczas gdy obie sprawy nie były tożsame zarówno pod względem merytorycznej jak i formalnej podstawy rozstrzygnięcia i tym samym nie zachodził stan rei iudicatae, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez wadliwe przyjęcie że organy są w niniejszej sprawie związane oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 19.06.2001 r. sygn. I SA 204/2000, który przyjął, że "przepisy ustawy nie przewidują prowadzenia postępowania o wypłatę ustalonego wcześniej, przy wywłaszczeniu odszkodowania", podczas gdy niniejsza sprawa nie dotyczy wypłaty ustalonego wcześniej odszkodowania ale dokonania jego waloryzacji i wypłaty odszkodowania, a więc innych kwestii podlegających rozstrzygnięciu w decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wywodzi, że skoro organy same uznały, że sprawa ma złożony i skomplikowany prawnie charakter (vide: wysyłane zawiadomienia o przedłużeniu terminu) to jest oczywiste, że organ aby dojść do jakichkolwiek rozstrzygnięć (nawet niemerytorycznych) winien wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne. W orzecznictwie nie budzi żądnych wątpliwości, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest zdaniem skarżących całkowicie niezasadna i co więcej, dokonana nie po samym przeczytaniu wniosku stron z 9 listopada 2017 r. i po wstępnym zapoznaniu się z aktami sprawy, ale po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i analizy prawnej sprawy, co wymagało już wszczęcia postępowania.
W ocenie strony skarżącej już zatem samo naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. dyskwalifikuje zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem. Ponieważ jednak organy prowadziły postępowanie wyjaśniające w sprawie za konieczne uznano postawienie dalszych zarzutów, właściwych dla postępowania administracyjnego.
W tym zakresie za największe uchybienie organów obu instancji uznała strona skarżąca dokonanie sprzecznej z rzeczywistym stanem oceny włączonych do akt sprawy dowodów z dokumentów w postaci decyzji Wojewody z 14 maja 1998 r. oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 31 grudnia 1999 r. oraz dowodu w postaci wniosku stron o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie z 2 kwietnia 1997 r. Skutkowało to wadliwym przyjęciem, że sprawa, która była przedmiotem rozpatrywania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dotyczyła sprawy tożsamej ze sprawą zainicjowaną wnioskiem strony z 9 listopada 2017 r. o waloryzację i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną działkę. Tymczasem obie sprawy nie były tożsame zarówno pod względem merytorycznej, jak i formalnej podstawy rozstrzygnięcia.
Zdaniem skarżących organ II instancji powielił błąd Prezydenta Miasta w postanowieniu poprzez uznanie sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości za tożsamą ze sprawą o waloryzacje i wypłatę ustalonego odszkodowania.
Uszło organom obu instancji, że w tamtej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa jako organ drugiej instancji uchylając decyzję Wojewody z 14 maja 1998r. umorzył jednocześnie całe postępowanie rozstrzygając w sprawie niemerytorycznie. Tym samym organy nie zauważyły, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z materialnej (art. 104 k.p.a.) na podstawę procesową (art. 105 § 1 k.p.a.) a zatem pominęły, że zmianie uległa również przedmiotowa tożsamość sprawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 maja 2017 r. II SA/Op 160/17) i to niezależnie od przyjętej oceny charakteru żądania stron zawartych we wniosku z 2 kwietnia 1997 r. W kontekście powyższego nie zgodzili się skarżący z twierdzeniem Wojewody, że "nie ma znaczenia, iż decyzja Wojewody została uchylona przez organ II instancji a postępowanie zostało umorzone". Okoliczność powyższa oczywiście ma znaczenie dla niniejszej sprawy albowiem decyzja Wojewody z 14 maja 1998 r. prawomocnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, przy czym decyzja ta w sposób merytoryczny, mimo że negatywny, rozstrzygała sprawę ponownego ustalenia i wypłaty odszkodowania co do istoty.
Zauważył pełnomocnik skarżących, iż decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego.
Wniosek z 2 kwietnia 1998 r. błędnie został potraktowany przez Wojewodę jako wniosek o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania, a nie jako wniosek o ponowne ustalenie odszkodowania, które to żądanie w istocie zgłosiły strony. Z treści wniosku (który strona skarżąca dołącza) wynika bowiem, że strony nie domagały się waloryzacji w rozumieniu przepisów obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli w oparciu o stosowne wskaźniki, ale w rzeczywistości chodziło im o ponowne ustalenie odszkodowania i jego wypłatę, o czym najdobitniej świadczy końcowa konkluzja wniosku: "Zatem reasumując uważamy, że sprawa rewaloryzacji ustalonego odszkodowania, nie wypłaconego stronie, winna sprowadzić się do ponownego ustalenia wypłaconego odszkodowania przez organ właściwy do ustalenia odszkodowania i tego domagają się wnioskodawcy. Dotychczasowa praktyka organów administracji sprowadzająca się do najprostszych metod wcale nie oznacza, że jest właściwa".
Co istotne, organy zupełnie pomijają, iż wspomniany wniosek został prawidłowo potraktowany przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 2001 r. jako właśnie wniosek o ponowne ustalenie odszkodowania, co było przyczyną oddalenia skargi stron na decyzje organu II instancji.
W tej sytuacji nie może być zatem mowy o res iudicata albowiem są to dwie odrębne sprawy. To nie przedmiot sprawy administracyjnej, zakończonej uprzednio wydaną ostateczną decyzją administracyjną, ale zawarta w tym rozstrzygnięciu norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny determinują zakres stanu rzeczy osądzonej. Dopóki norma taka pozostaje w obrocie prawnym, stan rzeczy osądzonej będzie stanowił przeszkodę do ingerencji w wynikające z niej uprawnienia i obowiązki. Stan taki będzie zachodził, gdy wystąpi tożsamość adresatów normy indywidualnej, dyspozycji normy indywidualnej oraz jej przedmiotu (określonej rzeczy). Stwierdzenie takiego stanu obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Analogicznie zatem w przypadku braku dyspozycji normy indywidualnej oraz jej przedmiotu (określonej rzeczy), tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, z uwagi na brak określonej w decyzji normy odmawiającej lub nakazującej waloryzację oraz nieprowadzenie de facto postępowania w sprawie waloryzacji, stan rei iudicatae nie zachodzi.
Na odrębność sprawy o ustalenie odszkodowania i o waloryzację zwrócił już uwagę, NSA w wyroku zapadłym na tle omawianej sprawy odszkodowawczej sygn. akt SA/Gd 2569/93, gdzie na str. 3 NSA wyraźnie stwierdził, że ""innym zupełnie zagadnieniem jest orzekanie o rewaloryzacji nie wypłaconego odszkodowania. (...) "Odszkodowanie w tym przedmiocie nie jest tożsame z rozstrzyganiem o odszkodowaniu i stanowi nowy przedmiot postępowania administracyjnego". Jest znamienne dla niniejszej sprawy, że organy okoliczność tą zupełnie pomijają.
Można też dodać, iż pogląd o konieczności dokonania waloryzacji w drodze postępowania administracyjnego jest obecnie powszechnie akceptowany w orzecznictwie. Zwaloryzowanie odszkodowania, powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Powyższego stanowiska nie podważa treść art. 132 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), mimo że przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem czy np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości.
Waloryzacja to dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie autorytatywne określenie wysokości odszkodowania. W przypadku, gdy ustawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Choć forma decyzji administracyjnej nie wynika wyraźnie z art. 132 ust. 3 u.g.n., to jednak nieokreślenie wprost formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza, że tryb decyzyjny jest wyłączony. O tym bowiem, czy dany akt jest decyzją administracyjną, nie przesądza jego nazwa czy forma, ale charakter sprawy.
Dodatkowo zauważył pełnomocnik skarżących, że od 1 stycznia 1998 r. obowiązywał art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w następującym brzmieniu "waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski"." Poprzednio obowiązywał art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.) zgodnie z którym odszkodowanie ustalone w decyzji podlegało rewaloryzacji na dzień wypłaty. A zatem zarówno pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i ustawy o gospodarce gruntami dopuszczalne było prowadzenie odrębnego postępowania w sprawie waloryzacji przyznanego wcześniej odszkodowania.
Odnośnie związania organów wyrokiem NSA sygn. I SA 204/2000 podniesiono, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd w żadnym miejscu nie stwierdził, że nie może być prowadzone postępowanie w sprawie waloryzacji niewypłaconego odszkodowania. Przeciwnie NSA uznał, że prowadzona przed organami w latach 1998-1999 sprawa, wszczęta z wniosku stron z 2 kwietnia 1997 r. dotyczyła wypłaty odszkodowania (str. 3 uzasadnienia wyroku). Ponadto Sąd ten uznał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo ustalił, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć, gdyż żaden przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami / Dz.U. Nr 115 poz. 741 ze zmianami / nie przewiduje możliwości ponownego ustalenia odszkodowania, które zostało już ustalone w decyzji wywłaszczeniowej, a zatem postępowanie takie nie mogło się toczyć. "
Ponadto NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2001 r. powołał się na wyrok wydany w poprzednio rozpatrywanej sprawie w dniu 29 czerwca 1994 r. w sprawie wszczętej przez strony o wypłatę odszkodowania (sygn. akt SA/Gd 2569/93 str. 3), gdzie NSA w uzasadnieniu podał, że "złożony przez skarżących w dniu 2 kwietnia 1997 r. ponowne wniosek o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, był już wcześniej przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 29 czerwca 1994 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia 29 czerwca 1993 r, oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu rejonowego z dnia 29 czerwca 1993 r. w części odmawiającej przyznania odszkodowania i działki zamiennej. W uzasadnieniu sąd podał, iż w tej części obie decyzje rozstrzygały o tym, o czym ostatecznie rozstrzygnięto w decyzji wywłaszczeniowej, a mianowicie o odszkodowaniu.
Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r, o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami/ ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracyjny, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia".
Z treści ww. orzeczeń wynika, iż ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 19 czerwca 2001 r. w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie do rozpatrzenia sprawy o waloryzacje i wypłatę odszkodowania, albowiem powyższa ocena dokonana przez NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2001 r. zapadła w sprawie, której przedmiotem nie była waloryzacja i wypłata zwaloryzowanego odszkodowania, ale w rzeczywistości, jak przyjął Sąd w wyroku sygn. I SA 204/2000, "ponowne ustalenie odszkodowania". Z kolei sprawa zainicjowana wnioskiem z 9 listopada 2018 r. nie dotyczy ustalenia odszkodowania, które już zostało ustalone, ale jego waloryzacji, stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania stronom postępowania. Zatem rozpatrzenie obecnego wniosku stron z 9 listopada 2017 r. w postępowaniu administracyjnym z pewnością nie jest stoi w sprzeczności z oceną prawną sformułowaną w wyroku NSA z dnia 19.01.2001 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentacje i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania:
- 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną,
- 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte".
Treść art. 61a § 1 k.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania wskazuje, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Jednak chodzi tu o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają załatwienie wniosku. Na gruncie omawianego uregulowania prawnego prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć:
- 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o treści żądania w trybie postępowania administracyjnego;
- 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie;
- 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja;
- 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji (postanowienia) a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15, por. też wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił ponadto, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. musi być więc oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez to postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie stwierdzające zaistnienie trwałej przeszkody do procedowania.
W rozpoznawanej sprawie organ za taką przeszkodę zasadnie uznał ponowną próbę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją z 24 września 1975 r. Wyraźnego odnotowania wymaga, że w decyzji z 24 września 1975 r. w jej punkcie drugim zostało przyznane S. i I. Ż. odszkodowanie w kwocie 43828 zł za wywłaszczony grunt i rośliny. Oznacza powyższe, że ostateczną decyzją z 24 września 1975 r. określono wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Ustalone decyzją odszkodowanie zostało przesłane byłym właścicielom, którzy go nie przyjęli.
W skardze pełnomocnik skarżących wywodzi, że wniosek z 2 kwietnia 1998 r. był wnioskiem o ponowne ustalenie odszkodowania, a wniosek z 9 listopada 2017 r. jest wnioskiem o waloryzacje i wypłatę ustalonego odszkodowania i nie zaistniała w sprawie powaga rzeczy osądzonej.
Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika strony skarżącej. Bowiem odmienności spraw upatruje pełnomocnik w odmiennym sformułowaniu wniosku, a pomija okoliczność ustalenia odszkodowania decyzją z 24 września 1975 r.
Tymczasem stan powagi rzeczy osądzonej charakteryzuje tożsamość podmiotowa (ta sama strona lub strony postępowania) i przedmiotowa (ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym) sprawy administracyjnej. Bez wątpienia mamy do czynienia z tożsamością stron postępowania i tożsamością przedmiotową, bowiem mamy ten stan prawny i niezmieniony stan faktyczny, a jakkolwiek by strona skarżąca nie formułowała wniosku to jej intencją jest doprowadzenie do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na chwilę obecną.
A sam pełnomocnik nie dostrzega, że nie ma przepisu stanowiącego podstawę waloryzacji w odniesieniu do odszkodowania już zapłaconego w części lub całości, jeżeli nie jest to związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że kwota wypłaconego odszkodowania nie może być waloryzowana na podstawie art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też nie może być stosowana metoda waloryzacji określona w tym przepisie. Umknęło pełnomocnikowi, że w istocie ustalone decyzją z 24 września 1975 r. odszkodowanie zostało wypłacone (okoliczność nie podjęcia pieniędzy przez poprzedników prawnych skarżących nie ma tutaj znaczenia). Res iudicata istnieje z powodu określenia decyzją z 1975 r. wysokości odszkodowania, błędnie zatem pełnomocnik skarżących nawiązuje do rozstrzygnięcia z 1998 r., pomijając, że także ono zostało wyeliminowane przez Sąd wskutek przyjęcia, że wysokość odszkodowania została prawidłowo i skutecznie ustalona decyzją z 24 września 1975 r. Ta okoliczność pozostała w sprawie niezmienna.
Nie ma żadnych podstaw prawnych do ponownego ustalania odszkodowania, jego waloryzacji czy też ponownego szacowania wartości wywłaszczonej nieruchomości. Jakkolwiek nie zostałby sformułowany wniosek nie ma możliwości prawnych do uzyskania przez skarżących wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną w 1975 r. nieruchomość. Nie istnieją zatem podstawy prawne do procedowania i jedynym słusznym rozstrzygnięciem jest odmowa wszczęcia postępowania.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością kontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych jest okoliczność, że roszczenie skarżących o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną ich poprzednikom prawnym nieruchomość przedawniło się.
Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym uprawniony może żądać zaspokojenia roszczenia. Przedawnienie jest więc uwarunkowane istnieniem roszczenia, a zatem i zobowiązania, z którego ono wynika, oraz możliwością żądania jego zaspokojenia. Odnosząc powyższe do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia przeprowadzonego w 1975 roku odnotowania wymaga, że roszczenie o odszkodowanie powstaje w dacie, w której rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu nieruchomości staje się ostateczne.
W niniejszej sprawie orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, wydane w dniu 24 września 1975 r., stało się ostateczne w roku jego wydania, zatem roszczenie to przedawniło się najpóźniej na początku 1986 roku.
Z powyższego bezspornie wynika, że wnioski (tak ten z 1998 r. jak i ten z 2017 r.) o wypłatę ustalonego odszkodowania złożone po tym czasie nie mogły spowodować wypłaty odszkodowania w żadnej wysokości.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem prawidłowo prezentują orzekające organy stanowisko, że wszczęcie kolejnego postępowania w tożsamej sprawie i wydanie w konsekwencji decyzji doprowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Natomiast związanie organów oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2001 r. sygn.. akt I SA 204/2000 dotyczy jedynie stanowiska, że nie jest możliwe ponowne procedowanie w kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, bowiem ostatecznie rozstrzygnięto o tym w decyzji wywłaszczeniowej.
I odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania to nie są one zasadne, gdyż organ w chwili otrzymania wniosku z 9 listopada 2017 r. uznał, że istnieje przeszkoda do wszczęcia postępowania. A długotrwałość prowadzenia postępowania wynikała z poszukiwania akt sprawy tak tej z 1975 r., jak także tej z 1998 r. W świetle twierdzeń pełnomocnika o "inności" obecnych żądań słusznie poczynił organ starania o dotarcie do treści wniosku z 2 kwietnia 1998 r., co się ostatecznie nie udało. Ponadto skuteczność zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania jest uzależniona od wykazania wpływu ewentualnych tego typu uchybień na wynik postępowania, czego w złożonej skardze nie dowiedziono.
Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).