Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. D. (zwaną dalej skarżącą) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 28 grudnia 2016 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:
Pismem z dnia 19 stycznia 2016 r. M. C., reprezentowana przez pełnomocnika A. S., zwróciła się do PINB o przeprowadzenie kontroli na posesji przy ul. [...] w [...], wskazując, że bezpośrednio przy granicy z należącą do niej działką prowadzone są roboty budowlane zmierzające do wybudowania nowego dachu nad istniejącym obiektem. Stary dach został rozebrany w marcu 2015 r., potem przerwano prace i do niedawna obiekt stał z rozebranym dachem w niezmienionym kształcie, a obecnie inwestor nie posiada pozwolenia obejmującego wykonanie nowego dachu.
Zawiadomieniem z dnia 15 lutego 2016 r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych na działce nr a przy ul. [...] w [...].
W dniu 7 marca 2016 r. przeprowadzono oględziny, w ramach których ustalono, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 17 czerwca 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i K. D. pozwolenia na przebudowę oraz remont budynku restauracyjno-mieszkalnego w [...] przy ul. [...] na działce nr a k.m. [...]. Dziennik budowy jest prowadzony przez kierownika budowy zgodnie z przepisami. Podczas oględzin stwierdzono wykonanie nad "nową częścią" więźby dachowej w ramach remontu (stare elementy konstrukcyjne były zużyte technicznie), wymurowano także ścianę szczytową od strony wschodniej w miejsce zniszczonej ścianki i taką ściankę w miejsce drewnianej. Wysokość wyremontowanej więźby do kalenicy wynosi obecnie 4,25 m, a według projektu powinna wynosić od poziomu stropu części "nowej" 4,36 m. Od strony posesji przy ul. [...] widoczne jest wykonanie nowej ścianki kolankowej o wysokości ok. 50 cm.
Według pełnomocnika A. S., dach został odbudowany, a kalenica jest wyższa niż pierwotna, jak również okap dachu. Nie wykonano ściany oddzielenia pożarowego w granicy działki. Po rozbiórce dachu pozostawiono niepodłączone rynny, co powoduje spływ wód opadowych na działkę sąsiednią.
Na wezwanie organu inwestorzy przedstawili dokonany przez uprawnionego geodetę pomiar wysokości części budynku prostopadłej do ulicy głównej, z którego wynika, że wysokość ta wynosi 7,92 m od poziomu posadzki.
Decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r., nr [...], PINB umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako remont w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem organu, nie istnieją w sprawie przesłanki do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego. W przekonaniu organu, odstępstwem od uzyskanego pozwolenia na budowę było jedynie wymienienie elementów dachu, wynikające z jego złego stanu technicznego, grożącego zawaleniem. Skoro natomiast roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi brak jest podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania M. C., OWINB decyzją z dnia 11 lipca 2016 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ stwierdził, że rozebranie starego dachu i wybudowanie nowego nie stanowi remontu tylko budowę. Ponadto organ wskazał na konieczność zbadania zgodności z prawem inwestycji w kontekście odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli przesłanki wymienionej w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.
W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB przeprowadził w dniu 25 sierpnia 2016 r. oględziny, wskazując w protokole z tej czynności, że oparł się o dokumentację projektową wykonaną przez R-B-R z dnia 20 maja 2009 r. pod tytułem "Przebudowa i remont budynku restauracyjno-mieszkalnego". Oględzinom poddano w szczególności konstrukcję więźby dachowej oraz zakres wykonanych prac. Organ wskazał, że zgodnie z punktem 7 ww. opracowania przeprowadzono remont więźby polegający na wymianie uszkodzonych koźli, pozostawiono 27 w nienaruszonym stanie, co wyczerpuje znamiona remontu. Obiekt w trakcie remontu i przebudowy był użytkowany, na I piętrze funkcjonuje bez przerwy [...]. Przy wymianie stropu nad parterem, nad salą "Dużą"' zgodnie z dokumentacją projektową wykonano ścianki kolankowe (wymieniono) zgodnie z projektem. W protokole oględzin organ stwierdził, że wykonane roboty, zgodnie z dokumentacją, nie dają podstaw do stwierdzenia jakoby nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu.
Strony obecne przy oględzinach wskazały, że wnosi się o wykonanie fotografii elewacji od strony podwórka celem porównania z dokumentacją projektową. Obecny dach został podniesiony w części przylegającej równolegle do granicy, po uprzednim wymurowaniu wyższej ścianki kolankowej. Poprzedni dach był wysokościami identyczny z budynkiem gospodarczym położnym w głębi - kalenice i okapy były położne na tej samej wysokości.
Kolejne oględziny PINB przeprowadził w dniu 17 października 2016 r., podczas których ustalił, że dla robót budowlanych wykonano otwór technologiczny do transportu materiałów budowlanych na wyższą kondygnację. W sali głównej, w ścianie znajdującej się od ulicy [...] uzupełniono część ściany, wyrównano lico pustakiem na grubość 12 cm, na długość 5,12 cm na wysokość 2,70 m (cała wysokość pomiaru 4 m). Cała sala ma 22,8 m długości i 9,8 m szerokości (z klinem od 9,4 m do 9,8 m).
Następnie decyzją z dnia 28 grudnia 2016 r., nr [...], PINB na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych w obiekcie położonym przy ul. [...], dz. a, w miejscowości [...], jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, że - w jego ocenie - nie doszło do naruszenia przez inwestorów przepisów Prawa budowlanego, ani istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Zdaniem PINB, przy analizowaniu sprawy w pierwszej kolejności należało wyjść od definicji dachu, a zgodnie z definicją słownikową dachem jest nakrycie budynku zabezpieczające go od opadów; jest to wierzchnia część osłoniętego wnętrza. Organ podał, że kluczową kwestię w sprawie stanowi również definicja remontu i przebudowy, robót budowlanych, na które inwestor posiadał pozwolenie budowlane.
Odwołując się do definicji ustawowych, PINB wskazał, że prawidłowa kwalifikacja robót budowlanych jest ważna, ponieważ determinuje działania, jakie powinien podjąć inwestor. Następnie organ szeroko opisał, powołując się w tym zakresie na poglądy wyrażone w orzecznictwie i piśmiennictwie, czym jest remont na gruncie Prawa budowlanego. Wskazał też, że skoro w wyniku prowadzonych robót budowlanych wymieniono 1/3 dachu, to w świetle różnicy pomiędzy remontem a odbudową można przyjąć, że przeprowadzone przez J. i K. D. roboty budowlane stanowiły remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego.
W ocenie organu, nie można wyremontować czegoś, co faktycznie nie istnieje, a w przypadku robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestora nie mamy do czynienia z taką sytuacją, ponieważ została wymieniona (wyremontowana) 1/3 istniejącego dachu, a nie jego całość. Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ wyraził stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje konieczność nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót polegających na wymianie więźby dachowej, wymianie pokrycia. W trakcie postępowania nie stwierdzono bowiem, aby zostały one wykonane niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ stwierdził również, że zatwierdzona dokumentacja projektowa nie przewidywała wykonania ściany przeciwpożarowej pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami.
Nie potwierdziły się również twierdzenia pełnomocnika strony, że budynek przed remontem był niższy niż obecnie. Dalej, organ omówił przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. i uznał, że w świetle prawa materialnego oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem dalszego postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. C., nadal reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podniosła, że ponad wszelką wątpliwość doszło do wykonania ścianek kolankowych o wyższej wysokości w stosunku do pierwotnej, połać dachu wykonana od strony "wewnętrznej" działki inwestorów otrzymała mniejszy kąt spadku, co spowodowało podniesienie linii okapu dachu, w rejonie styku nowej połaci dachu z dachem budynku zlokalizowanego od strony ulicy [...]. Wskazała też, że wykonano pewnego rodzaju lukarnę, która być może ma służyć jako wyjście na planowany w przyszłości balkon-taras, chociaż oficjalnie inwestorzy twierdzą, że wykonanie tejże lukarny jest tymczasowe i służy jedynie jako otwór techniczny dla transportu materiałów budowlanych. Poza tym wykonane otwory okienne od strony wnętrza działki nie mają nic wspólnego z otworami zaprojektowanymi. Zdaniem odwołującej, powyższe jednoznacznie dowodzi, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzją z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał, że PINB ustalił, iż w toku legalnie prowadzonej inwestycji polegającej na przebudowie oraz remoncie budynku restauracyjno-mieszkalnego, inwestor wykonał również roboty budowlane polegające na wymianie 1/3 więźby dachowej i pokrycia dachowego budynku oraz wymurowaniu nowych ścianek kolankowych i ścianki szczytowej. Powyższe roboty budowlane PINB zakwalifikował jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, ponownie uznając, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego, w tym do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W ocenie organu odwoławczego, PINB dokonał błędnej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych i w konsekwencji niezasadnie umorzył prowadzone postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. OWINB za prawidłowe i niebudzące wątpliwości uznał natomiast ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji co do zakresu wykonanych robót. Dalej organ odwoławczy omówił przepisy Prawa budowalnego w zakresie pojęcia remontu i odbudowy, powołując w tym przedmiocie odpowiednie orzeczenia sądów administracyjnych. Stosownie do dokonanej wykładni organ stwierdził, że nie ma przesłanek do przyjęcia, że roboty budowlane polegające na wymianie więźby i pokrycia dachowego, wymurowaniu ścianki szczytowej i ścianek kolankowych stanowią naprawę czy odnowienie niektórych elementów. W rozpatrywanej sprawie dokonano rozbiórki części budynku, a następnie po pewnym czasie wykonano je od nowa o zbliżonych parametrach, co należałoby zakwalifikować nie jako remont, lecz jako odbudowę wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Dalej organ wymienił, na podstawie treści opisowej zatwierdzonego projektu budowlanego, jakie roboty miały zostać wykonane w ramach projektowanej przebudowy. Ponadto wskazał, że z części opisu technicznego "Rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe" wynika, że należało przeprowadzić remont więźby dachowej i wymienić uszkodzone elementy. Z zapisów w projekcie budowlanym wynika zatem, że roboty budowlane zakwalifikowane wyżej jako odbudowa części dachu budynku nie zostały uwzględnione w projekcie budowlanym, lecz pozostają w funkcjonalnym związku z prowadzoną legalnie inwestycją.
Wobec tego, ich zgodność z prawem należałoby zbadać w kontekście odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli przesłanki wymienionej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Organ wskazał również, że na podstawie art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie PINB uznał, że inwestorzy wykonali jedynie remont 1/3 połaci dachu, nie odnosząc się przy tym do robót budowlanych polegających na wymurowaniu nowych ścianek kolankowych i ścianki szczytowej. Organ nie wyjaśnił kwalifikacji tych robót, skupił się na wywiedzeniu, że zdjęcie dachu z 1/3 budynku, który stanowi całość i pozostała część jest użytkowana stanowić musi remont, nie zaś istotne odstąpienie. Zdaniem OWINB, organ pierwszej instancji zupełnie pominął fakt, że wykonanie robót budowlanych w trakcie legalnie prowadzonej inwestycji pozostaje zawsze w związku z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Rzeczą organu pierwszej instancji nie było zatem udowodnienie za wszelką cenę, że wykonane roboty stanowią remont, lecz ich ocena w kontekście zapisów zatwierdzonego projektu budowlanego. PINB obowiązany był jednoznacznie ustalić, które roboty inwestorzy wykonali zgodnie z projektem, a które w tym projekcie nie zostały uwzględnione i dokonać ich oceny na gruncie art. 36 Prawa budowlanego. Wszelkie rozważania na temat charakteru robót (remont, przebudowa, odbudowa) pozostają w tym kontekście bez znaczenia. We wskazaniach do ponownego postępowania OWINB uznał, że obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie szczegółowa analiza zarzutów stawianych przez pełnomocnika A. S., w tym dotyczących dokonania także innych odstępstw polegających na wykonaniu lukarny czy otworów okiennych.
Reasumując organ stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 i przez niezastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., a organ pierwszej instancji nie wykazał bezprzedmiotowości postępowania, stanowiącej przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Końcowo organ wskazał na potrzebę dokonania ponownej analizy kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestorów robót budowlanych.
W skardze na powyższą decyzję J. D., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
- - art. 15, art. 138 § 2, art. 136 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ odwoławczy po raz kolejny kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał na nowe okoliczności (wcześniej niepodnoszone), do których obecnie ma zastrzeżenia, a przy tym uchylił się od obowiązku wyjaśnienia całokształtu sprawy i jej merytorycznej samodzielnej oceny. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał, z jakich przyczyn nie był w stanie samodzielnie ustalić i ocenić stanu faktycznego sprawy;
- - art. 3 pkt 6 i 8, art. 30 ust. 1 pkt 2 i 2a, art. 50, art. 51 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie wystąpiły prace wymagające pozwolenia na budowę (innego niż wydane) i niemieszczące się w ustawowym pojęciu remontu, a skarżąca takiego pozwolenia nie posiada, więc brak było podstaw do uznania - przez organ pierwszej instancji - postępowania za bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy realizowana w sprawie naprawa główna dachu polegająca na wymianie części jego elementów nie jest tzw. odtworzeniem właściwym, lecz polega na pracach odtworzeniowych objętych posiadanym przez skarżącą wykonalnym i ostatecznym pozwoleniem na budowę, co czyni procedowanie w sprawie bezprzedmiotowe;
- - art. 16 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że część robót dotyczących dachu i zakwalifikowanych jako odbudowa nie została uwzględniona w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym, podczas gdy takie prace w tej sprawie nie były realizowane, a inwestor dokonał określonego w projekcie remontu dachu polegającego na wymianie uszkodzonych elementów. Natomiast ważna decyzja o pozwoleniu na budowę uprawniała inwestorów do wykonania prac w niej określonych.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W motywach skargi skarżąca podniosła, że mimo iż fizycznie na spornym obiekcie nie dokonywano żadnych prac pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a decyzji organu drugiej instancji, to OWINB różnie ocenia okoliczności tej sprawy. Tymczasem przepisy art. 15, art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. nakładają na organ odwoławczy obowiązek merytorycznej oceny sprawy. Ponadto w sytuacji, gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 K.p.a., uchylenie w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne.
Dalej skarżąca argumentowała, że w ramach stosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie może narzucać - jak to uczynił OWINB - kształtu rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji nie jest bowiem związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Poza tym niezrozumiałe jest wyrażanie takiej oceny w obliczu wcześniejszej konstatacji organu drugiej instancji, że stan faktyczny w sprawie jest wadliwie ustalony. To winno sprawiać, że do czasu jego prawidłowego ustalenia oceny prawne są przedwczesne.
Z kolei odnosząc się do powołanego przez organ wyroku o sygn. akt II OSK 693/10, skarżąca zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie przede wszystkim istnieje obiekt będący przedmiotem prac budowlanych. Wobec tego nie można mówić o jego odbudowie. Jak wynika z orzecznictwa sądowego, warunkiem uznania prac za remont jest odtwarzanie stanu pierwotnego, poprzez wymianę określonych elementów. Poza tym nie można ignorować występującego w sprawie pozwolenia na budowę, które korzysta z ochrony trwałości przewidzianej przepisem art. 16 K.p.a., a także ma - zdaniem skarżącej - charakter związany. Zestawiając natomiast postanowienia tej decyzji z sytuacją faktyczną w terenie nie można uznać, jak chce tego organ odwoławczy, że w sprawie mamy do czynienia z odbudową.
W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nie kończyła sprawy merytorycznie (umorzenie postępowania), zatem gdyby organ odwoławczy wydał decyzję merytoryczną, byłby organem orzekającym w sprawie po raz pierwszy.
Na rozprawie pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu oraz w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.
Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja OWINB z dnia 13 lutego 2017 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzją tą organ odwoławczy - na skutek rozpoznania odwołania M. C. od decyzji PINB umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przy ul. [...], dz. a, położonej w miejscowości [...] - uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną wydanej przez PINB decyzji z dnia 28 grudnia 2016 r. stanowił przepis art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Podkreślenia wymaga, że rozwiązanie procesowe polegające na umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowania jako bezprzedmiotowego prowadzi do braku możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania ma zatem charakter formalny.
Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do rozpoznania co do meritum sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.
W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 543/15; wyrok WSA w Opolu z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 374/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując stwierdzić należy, że umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji indywidualnej sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a to oznacza, że organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania kończy ją w sposób wskazany w art. 105 K.p.a., z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest więc decyzją o znaczeniu czysto procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" (art. 104 § 2 K.p.a.) niż przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w całości lub części. Umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji oznacza zatem jego zakończenie, a więc przerwanie i uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji).
W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego.
W niniejszej sprawie PINB uznał, że brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem dalszego postępowania, co uzasadniało jego umorzenie jako bezprzedmiotowego. Organ stwierdził, że przeprowadzone przez J. i K. D. roboty budowlane stanowiły remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ przyjął, że nie występuje konieczność nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót polegających na wymianie więźby dachowej, wymianie pokrycia. W trakcie postępowania nie stwierdzono bowiem, aby zostały one wykonane niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się OWINB uznając, że PINB dokonał błędnej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych i w konsekwencji niezasadnie umorzył prowadzone postępowanie.
Organ stwierdził, że nie ma przesłanek do przyjęcia, że roboty budowlane polegające na wymianie więźby i pokrycia dachowego, wymurowaniu ścianki szczytowej i ścianek kolankowych stanowią naprawę czy odnowienie niektórych elementów. W ocenie organu odwoławczego, roboty należałoby zakwalifikować nie jako remont, lecz jako odbudowę wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem OWINB, roboty te należałoby zbadać w kontekście odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli przesłanki wymienionej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Obowiązkiem PINB było również jednoznaczne ustalenie, które roboty inwestorzy wykonali zgodnie z projektem, a które w tym projekcie nie zostały uwzględnione i dokonanie ich oceny na gruncie art. 36 Prawa budowlanego. Wszelkie zatem rozważania na temat charakteru robót (remont, przebudowa, odbudowa) pozostają w tym kontekście bez znaczenia.
We wskazaniach do ponownego postępowania OWINB podniósł, że organ pierwszej instancji winien dokonać ponownej analizy kwalifikacji prawnej wykonanych robót oraz szczegółowej analizy zarzutów stawianych przez pełnomocnika A. S., w tym dotyczących wystąpienia także innych odstępstw od zatwierdzonego projektu. W konsekwencji powyższego OWINB przyjął, że wystąpiły określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki stanowiące procesową podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. W takiej sytuacji ocena Sądu, zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji i odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna kasacyjnego rozstrzygnięcia opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nawiązują one do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec takiego uregulowania ustawowego określony w art. 138 § 2 K.p.a. rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jest dopuszczalny tylko wyjątkowo.
W tym miejscu wskazać również należy na prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. W takim przypadku organ odwoławczy uchylając decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3051/13 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 904/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 690/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 594/13).
Z powyższego wynika, że organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać jedynie oceny prawnej dopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, a nie rozpoznać w ramach postępowania odwoławczego merytorycznie (co do istoty) sprawę.
Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania nie rozpatrzył sprawy merytorycznie. Tym samym, organ odwoławczy nie godząc się z oceną procesowej decyzji, jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, nie mógł dokonać odmiennych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, nawet jeśli zgromadzony materiał dowodowy nie wymagał jego uzupełnienia w znacznym, istotnym dla sprawy zakresie. W sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że organ odwoławczy działając, jak tego domaga się skarżąca, jedynie w ramach przepisu art. 138 § 1 K.p.a. i dokonując w niniejszej sprawie własnej oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę spowodowałby w istocie, że sprawa rozpoznana zostałaby w jednej instancji. Takie działanie organu odwoławczego naruszałoby przepis art. 15 K.p.a., a nadto pozbawiałoby stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.
Zauważyć również należy, że na gruncie Prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Zasadnicze znaczenie w sprawie miało więc wyjaśnienie podstawowych kwestii takich jak wykonanie spornych robót na podstawie pozwolenia na budowę, jego zrealizowanie zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, brak bądź nie w jego realizacji odstępstw od zatwierdzonego projektu, a jeśli takie odstępstwa wystąpiły, to dokonanie oceny, czy mają one charakter istotnych, czy też nie i w konsekwencji, czy wymagane jest wydanie nakazów. Dopiero poczynienie w tym zakresie jednoznacznych ustaleń i ich ocena dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz przy zachowaniu określonych reguł tej oceny (art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a.) pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie.
W ocenie Sądu, umorzenie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych przez organ pierwszej instancji w całości powoduje, że postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu musi być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w całości, czyli przez dokonanie rozpoznania przedmiotu sprawy. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest bowiem wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji i decyduje o nim tożsamość podmiotowa i przedmiotowa rozstrzygnięcia.
Reasumując, jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić takiej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ drugiej instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmieniłby podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z procesowej (art. 105 § 1 K.p.a.) na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem zmianie uległaby również przedmiotowa tożsamość sprawy.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi niewątpliwie zgodzić należy się ze skarżącą, że ocenie przez organ odwoławczy podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ oraz, że organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Jednakże zarzuty skarżącej skierowane do organu drugiej instancji można odnieść do postępowań, w których doszło do merytorycznego, a nie procesowego ich zakończenia.
Natomiast nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji istoty (przedmiotu) postępowania i jego umorzenie w całości, w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia - wbrew oczekiwaniom skarżącej - rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy. Nakaz wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej kończącej postępowanie dotyczy jedynie decyzji organu pierwszej instancji, która w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania. Tylko w takiej sytuacji organ drugiej instancji ma możliwość, po przeanalizowaniu i rozważeniu czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz ocenie czy określone dowody i postępowanie dowodowe zostało w zasadzie wyczerpane, wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a.
Wskazana wcześniej zasada dwuinstancyjności postępowania wyłączała zatem w niniejszej sprawie poczynienie przez organ odwoławczy własnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, dokonania ich oceny po raz pierwszy w postępowaniu administracyjnym oraz subsumcji tego stanu faktycznego do konkretnych norm prawa materialnego. W istocie organ odwoławczy musiałby sam rozstrzygnąć sprawę, tj. zastosować odpowiednie przepisy Prawa budowlanego oraz wyjaśnić ich znaczenie i przyczyny ich zastosowania bądź nie. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, a jej rozpoznanie niewątpliwie naruszałoby fundamentalną zasadę postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a.
Końcowo już tylko wyjaśnić można, odnosząc się do zarzutów skargi w tej kwestii, że organ drugiej instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 930/11).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy zajął prawidłowe stanowisko, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Natomiast dokonana przez organ ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.