Uzasadnienie
P. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2010 r. uchylającą decyzję organu I instancji i stwierdzającą brak podstaw prawnych do wydania nakazu wykonania czynności lub robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do prac wykonanych przez H. F. na działce nr [[...]].
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 5 października 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo P. K. odnośnie robót budowlanych wykonywanych przez H. F. na działce oznaczonej nr ewid. gruntu [[...]] położonej w G. W szczególności wskazano, że na terenie przedmiotowej działki wykonano zbiornik wodny o powierzchni 1500 m2 i głębokości ok. 4 m na zadrzewionym nieużytku rolnym. Powyższe roboty spowodowały zniszczenie drenażowych rur melioracyjnych oraz zniszczenie sąsiedniej działki P. K. W dniu 13 listopada 2007 r. miała miejsce kontrola terenu działki z której pracownicy organu sporządzili notatkę służbową. W notatce tej stwierdzono, że H. F. nie wykonał nowego zbiornika wodnego, lecz oczyścił miejsca – nieużytki, które wcześniej były zbiornikami wodnymi. Stwierdzono też, że "istniejąca drenarka pozostała, a p. F. położył obok nową drenarkę, gdyż stara była zamulona i nie spełniała swojego zadania" (notatka k.
9) Pismem z dnia 23 stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował P. K., że organ nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego. Jednocześnie organ wskazał, że organem kompetentnym do rozpatrywania spraw dotyczących naruszenia praw własnościowych jest sąd powszechny.
W dniu 16 lutego 2008 r. P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na sposób załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, pismem z dnia 3 kwietnia 2008 r. poinformował P. K., że nie znalazł podstaw do interwencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpatrując skargę P. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrokiem z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Gd 20/08 zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie robót budowlanych wykonanych przez H. F. na działce o nr gruntu [[...]], położonej w G. Decyzją z dnia 12 lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie przepisów prawa budowlanego wobec niestwierdzenia samowoli budowlanej przy robotach wykonywanych przez H. F. na działce nr ewid. gruntu [[...]] położonej w G. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 kwietnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że numeracja działek uległa zmianie, w związku z powyższym działka nr [[...]] nosi obecnie nr [[...]], a działka [[...]] ma numer [[...]].
Na skutek ponownie przeprowadzonej kontroli na działkach nr [[...]], [[...]] oraz [[...]] w dniu 25 sierpnia 2009 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził istnienie na działce nr [[...]] dwóch zbiorników wodnych. W protokole kontroli odnotowano oświadczenia stron. Wskazano: "H. F. na przełomie 2004/2005 r. oczyścił teren nieużytku z gruzu, odpadów i śmieci nawiezionych przez mieszkańców G. (...). Według oświadczenia p. F. drenarka była zamulona. W obrębie nieużytku została wykopana razem z gruzem, a w zamian została założona drenarka z PCV. Pan H. F. oczyścił istniejący staw i z boku powstał nasyp ze szlamu z oczyszczenia zbiornika".
Dalej odnotowano w protokole: "Pan P. K. oświadczył, że przy jego granicy w odległości 2 m wykonano skarpę wysokości 2 m (...), pan F. usypał skarpę oraz przekwalifikował nieużytek na staw rybny ok. 1500 m2 i głębokości 4 m (...) W trakcie budowania zbiorników pan F. dokonał wykopania drenażu i uszkodził przewody melioracyjne, dokonał budowy przewodów wodnych z rur PCV (hydraulicznych)". Jak wynika z protokołu skarżący przedłożył wówczas organowi zdjęcie satelitarne na okoliczność, iż "w miejscu nieużytku nie było wody" (protokół k. 31).
W toku dalszego postępowania H. F. przedłożył organowi opinię sporządzoną przez Kierownika Terenowego Oddziału Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa stwierdzającą, że prace na działce nr [[...]] zostały wykonane zgodnie ze sztuką budownictwa wodnego. Nastąpiła wymiana pewnych odcinków niedrożnego drenażu poniemieckiego w tym wylotów na nowe z rur PCV oraz wybagrowanie osadów dennych, a w wypadku zbiornika przy drodze najpierw jego odgruzowanie, co pozwoliło na przywrócenie właściwych stosunków wodno – powietrznych na gruntach sąsiadujących ze zbiornikami.
W tych okolicznościach organ I instancji decyzją z dnia 25 września 2009 r. orzekł o braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dotyczącego prowadzonych robót budowlanych wykonanych przez H. F. na działce nr ewid. gruntu [[...]] położonej w G. W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. wskazał, że podjęte rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o fałszywe wyjaśnienia strony przeciwnej. Wyjaśnił, że przed rozpoczęciem robót budowlanych nie istniał staw wodny, a jedynie nieużytek. Wskazał nadto, że teren oznaczony nr [[...]] w G. leży w granicach otuliny Parku Krajobrazowego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 marca 2010 r. powołując art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzekł o braku podstaw prawnych do wydania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazu wykonania czynności lub robót budowlanych. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że analiza art. 29 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że bagrowanie zbiorników i osadów dennych nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wymaga też zgłoszenia.
Natomiast ułożenie wodnych urządzeń melioracji szczegółowej, naprawa zniszczonych przewodów melioracyjnych, ułożenie w miejsce istniejącej niesprawnej drenarki nowych odcinków drenażu – wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Wobec braku takiego zgłoszenia organ uznał, że powyższe roboty zostały przez inwestora dokonane samowolnie. Fakt samowolnej realizacji robót uzasadniał wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego procedury określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jednak, z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały zakończone, brak było podstaw do podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym, kierując się przepisem art. 51 ust. 7 w/w ustawy organ był zobowiązany do wydania decyzji, której podstawę stanowiłyby odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, to jest:
- • nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1),
- • nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2), albo
- • w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakładającą, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (art. 51 ust. 1 pkt 3).
Organ odwoławczy stwierdził, iż z przedłożonej przez H. F. opinii Terenowego Oddziału Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 4 września 2009 r. wynika, że prace związane z utrzymaniem urządzeń wodnych w pełnej sprawności zostały wykonane zgodnie ze sztuką budownictwa wodnego. Wymiana niesprawnego drenażu i wybagrowanie osadów dennych pozwoliło na przywrócenie właściwych stosunków wodno – powietrznych na gruntach sąsiadujących ze zbiornikami. Organ pierwszej instancji przeanalizował wykonane roboty budowlane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale orzekając w sentencji stwierdził o braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w związku z czym organ odwoławczy doprecyzował orzeczenie wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego rażąco naruszyły przepisy prawa nie uwzględniając przepisu art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. b) Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor nie wykonał urządzeń melioracji wodnych, a jedynie wyremontował wcześniej istniejące urządzenia melioracji wodnych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w związku z powyższym bez znaczenia pozostaje fakt, że teren oznaczony nr [[...]] w G. leży w granicach otuliny Parku Krajobrazowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Decyzje organów obu instancji zostały wydany z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. Organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy w sposób umożliwiający jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Nie zweryfikowały prawdziwości twierdzeń stron. Jak wynika z akt sprawy obie strony konfliktu tj. skarżący oraz uczestnik postępowania wskazywali zupełnie odmienne okoliczności sprawy. Skarżący twierdził, że w miejscu w którym obecnie jest staw rybny wcześniej w ogóle nie było wody, był "zadrzewiony nieużytek" czego dowodem ma być przedstawione zdjęcie satelitarne złożone w toku oględzin. Wskazywał również, że uczestnik wykonał na terenie swojej nieruchomości urządzenie melioracji wodnej, a mianowicie ułożył nowy drenaż. Uczestnik z kolei twierdził, że jedynie wybagrował istniejący staw z gruzu i śmieci nawiezionych przez mieszkańców usuwając w tym miejscu częściowo z gruzem urządzenia melioracyjne, "poniemieckie", "zamulone" i niespełniające swojej roli oraz że obok starego drenażu ułożył nowe rury PCV.
Organ kierując się przedłożoną mu przez uczestnika opinią w której jest mowa o "wybagrowaniu osadów dennych" i o "wymianie pewnych odcinków niedrożnego drenażu poniemieckiego" przyjął za podstawę rozstrzygnięcia twierdzenia uczestnika. Zdaniem Sądu organ nie miał ku temu żadnych podstaw. Przedłożona opinia nie wyjaśnia na jakiej podstawie przyjęto, że nastąpiła jedynie wymiana części (pewnych odcinków drenażu) skoro sam uczestnik wskazywał, iż ułożył nową drenarkę obok istniejącej, a częściowo ją wykopał z gruzem rzekomo bagrując istniejący staw. Poza sprzecznymi oświadczeniami stron w sprawie nie ma jakichkolwiek dowodów wskazujących na rodzaj i zakres prac uczestnika. Skoro jak twierdzi uczestnik z terenu stawu wywoził uprzednio i gruz i śmieci, wykopując w tym miejscu "poniemieckie" urządzenia melioracji wodnej to trudno uznać, iż prace te mieściły się w pojęciu "bagrowania". Analogicznie nie sposób uznać, iż miała miejsce jedynie wymiana pewnych odcinków drenażu skoro nie ustalono, czy i jakie urządzenia melioracji wodnej znajdowały się uprzednio i w którym dokładnie miejscu, a jakie znajdują się obecnie, czy istnieje w tej kwestii jakakolwiek dokumentacja i kto wykonywał przedmiotowe roboty oraz jaki był ich zakres.
Wszystkie te okoliczności wymagały uprzedniego wyjaśnienia przed podjęciem decyzji. Organ zupełnie dowolnie przyjął, że uczestnik dokonał jedynie bagrowania stawu oraz wykonał remont urządzenia melioracji wodnej, co wprawdzie wymagało zgłoszenia, jednak z uwagi na zgodność tych prac ze sztuką budownictwa wodnego nie było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organ nie ustalił należycie zakresu i rodzaju robót wykonanych przez uczestnika, a tym samym nie miał podstaw do oceny ich charakteru z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego, co przesądza o wadliwości podjętych rozstrzygnięć i skutkuje koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
Wyjaśnić należy, że staw, jako zbiornik wodny, jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego, a jego budowa wymaga pozwolenia na budowę. Wynika to z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdzie wprost pośród różnych budowli, będących, jak z kolei wynika z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, obiektami budowlanymi, wymienia się zbiorniki. Natomiast obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zbiornika wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym ustalono zasadę, że roboty budowlane, a za takie uważa się budowę, przebudowę, montaż, remont i rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawarte w art., 29 i 30 Prawa budowlanego, gdzie jedynie (w zakresie, który jest związany z niniejszą sprawą) jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale nie zgłoszenia właściwemu organowi, wymienia się budowę takich zbiorników, jak przydomowe baseny i oczka wodne o powierzchni do 30 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 15), co też dodatkowo potwierdza, że budowa zbiornika o większej powierzchni albo przebudowa zbiornika polegająca na zwiększeniu jego powierzchni wymaga pozwolenia na budowę.
Zatem co do zasady budowa stawu jako zbiornika wodnego wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast bagrowanie istniejącego naturalnie stawu w istocie pozwolenia na budowę nie wymaga, niemniej w rozpatrywanej sprawie organy nie ustaliły prawidłowo czy miało miejsce bagrowanie naturalnie istniejącego uprzednio stawu, czy też miała miejsce jego budowa.
Jeżeli chodzi o urządzenia melioracji wodnej to ich wykonanie na terenie położonym w otulinie parku krajobrazowego stosownie do uregulowania zawartego w art. 29 ust. 2 pkt 9 lit b w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 Prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Zgłoszenia wymaga remont takiego urządzenia (por. art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie ustalenie organów, iż nastąpił remont "pewnych odcinków niedrożnego drenażu poniemieckiego" jest wadliwe i to w kontekście samych oświadczeń uczestnika postępowania utrwalonych w protokole oględzin z 25 sierpnia 2009 r.
Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające dokładnie ustalając rodzaj i zakres robót wykonanych przez uczestnika. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ umożliwi stronom zgłoszenie wniosków dowodowych. Oceni je przy zastosowaniu zasad wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dopiero prawidłowe ustalenia umożliwią właściwe zakwalifikowanie wykonanych robót z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego i pozwolą na podjęcie rozstrzygnięcia.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o obowiązku zwrotu skarżącemu kosztów postępowania.