Uzasadnienie
S. H. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 14 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/2573/23, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Przywidz (dalej jako: Wójt), z dnia 27 lutego 2023 r., nr GOPS.4702.2.2023, o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką –P. Z. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 10 lutego 2023 r. S. H. wystąpiła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na opiekę nad niepełnosprawną matką.
W toku postępowania ustalono, że P. Z. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Pruszczu Gdańskim z 9 października 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności i stwierdzającym konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, orzeczenie wydano na stałe. Znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od 4 czerwca 2012 roku. P. Z. ma problemy ze stawami, sercem, choruje na nadciśnienie i cukrzycę, jest nadpobudliwa i korzysta z poradni psychiatrycznej w Pruszczu Gdańskim dwa razy w roku.
W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 lutego 2023 r. stwierdzono, że wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z mężem i niepełnosprawna matką, wnuczką P. z dziećmi oraz z wnukiem K. Przedstawiono także stan rodzinny P. Z., wskazując osoby zobowiązane do alimentacji, tj. jej dzieci: S. H. i jej dzieci oraz wnuki; córka K. C. i jej dzieci; syn A. Z. i jego dzieci oraz syn L. Z. Ustalono też, że oprócz syna L., który sprawował opiekę nad matką do swojej śmierci w dniu 4 września 2021 r., i synowej, żaden inny członek rodziny nie pomaga przy opiece nad P. Z., a z większością członków rodziny nie ma kontaktu. Po śmierci syna L., opiekę nad matką od lipca 2022 r. przejęła wnioskodawczyni.
Ponadto organ ustalił, że S. H. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 3 września 2013 r., w którym stwierdzono konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby oraz konieczność korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. S. H. choruje na nadciśnienie oraz cukrzycę. Ma wykształcenie podstawowe, nigdy nie pracowała i nie wykazuje gotowości do podjęcia zatrudnienia.
Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni przy opiece nad matką pomaga jej wnuczka P. i wnuk K. Podczas wywiadu strona przedstawiła szczegółowy zakres dokonywanych przez nią czynności w związku z opieką nad niepełnosprawną osobą.
Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne, decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. Wójt Gminy odmówił S. H. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu stwierdzono, że wykonywane przy matce czynności nie wykraczają poza obowiązek alimentacyjny względem rodzica. W ocenie organu, czynności, między innymi takie jak: sprzątanie, przygotowywanie posiłków, opłacanie rachunków, robienie zakupów, przygotowywanie opału i utrzymanie ciepła w pomieszczeniach, które wnioskodawczyni wykonuje mieszkając z niepełnosprawną matką, wykonywała również mieszkając samodzielnie. Nie wynikają więc one z konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast wizyty u lekarza -1 raz na dwa miesiące, podawanie leków - 2 razy dziennie przez 10 minut, zakup leków raz w miesiącu, nie zajmują tyle czasu by wykluczyć możliwość podjęcia zatrudnienia w części etatu.
Ponadto, sama wnioskodawczyni nigdy nie pracowała, co w ocenie organu stanowi kolejną niespełnioną przesłankę: rezygnacji z pracy bądź jej niepodejmowania w celu opieki nad niepełnosprawną osobą. Organ zauważył też, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty i podlega ubezpieczeniu z tytułu wypłacanej renty, a nadto są inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec P. Z. i są one zobowiązane prawnie do pomocy w opiece.
W związku z tym Wójt uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji Wójta i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, zarzucają organowi I instancji:
naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.:
zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez odwołującą się nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującą się a sprawowaną przez nią opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje;
dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z nich, pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek;
naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że przepis ten stosuje się do wszystkich osób mających ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka podczas gdy powyższy przepis znajduje zastosowanie jedynie w przypadku ustalonego prawa do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym;
naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a.", poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez córkę dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony; nadto organ nie wyjaśnił istotnej okoliczności, tj. czy przyznana odwołującej się renta rodzinna została przyznana odwołującej się w zbiegu z prawem do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno - rentowego.
W uzasadnieniu strona podniosła, iż organ nie uwzględnił, że przesłanka przyznania przedmiotowego świadczenia zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której - oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę.
Dalej, zdaniem strony, zastosowanie wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. 1 u.ś.r. przesłanki wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wymaga stwierdzenia nie tylko okoliczności, iż osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale także, że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do uznania, ze została wyczerpana dyspozycja przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 a ustawy, gdyż renta rodzinna przyznana odwołującej się po zmarłym małżonku nie została jej przyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno - rentowym.
Co więcej, organy nie są uprawnione do tworzenia dodatkowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, a z żadnego przepisu u.ś.r. nie wynika, aby warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było wspólne zamieszkiwanie z osobą, nad którą sprawowana jest opieka. Tworzenie więc dodatkowych warunków, których nie przewiduje ustawa, należy uznać za bezpodstawne. Ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonym osobom, w tym także takim, które mają obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie z tego powodu, że nie da się to pogodzić ze sprawowaniem opieki. Oczywiste jest, że na osobach sprawujących opiekę mogą spoczywać także inne obowiązki rodzinne, które można wykonywać m.in. z uwagi na doraźną pomoc innych osób.
W związku z tym fakt, iż wobec P. Z. kilka osób ma obowiązek alimentacyjny, nie wyklucza przyznania świadczenia S. H. Organ bowiem sam wskazał w decyzji, że to wnioskodawczyni wypełnia opiekę nad matką w pełnym wymiarze i nikt inny w tej opiece nie pomaga. Pomimo jednoznacznych wniosków płynących z przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego tj. pełnej, długotrwałej opieki nad osobą tego wymagającą sprawowanej przez wnioskodawczynię, organ uznał, że również na innych osobach ciąży obowiązek alimentacyjny względem P. Z. i są one zobowiązane prawnie do pomocy w opiece. Takie rozumienie art. 17 u.ś.r. niweczyłoby jednak zapisy tego aktu i prowadziłoby to wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne nikomu nie przysługuje. Organ nie uwzględnił bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej - co dotyczy tylko i wyłącznie wnioskodawczyni, a nie innych dzieci P. Z. Reasumując, wyłączenie z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia odwołującej tylko dlatego, że będąc pozbawioną w sposób niekonstytucyjny wsparcia państwa w postaci świadczeń opiekuńczych skorzystała z oferowanej jej możliwości uzyskania jakiejkolwiek pomocy pozwalającej na zapewnienie egzystencji, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy.
W niniejszej sprawie prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 oraz przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przy uwzględnieniu niepodważalnego faktu wzajemnego zobowiązania córki do alimentacji na rzecz matki, prowadzi do wniosku, że odwołująca - opiekująca się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Na skutek rozpoznania odwołania Kolegium - decyzją z dnia 14 sierpnia 2023 r. - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych oraz przywołano treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mających zastosowanie w sprawie. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek aby osoba wnioskująca mogła otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Jest to sprawowanie rzeczywistej, stałej i długotrwałej opieki nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną. Rezygnacja z pracy zarobkowej i jej niepodejmowanie spowodowane musi być bezpośrednio koniecznością sprawowania opieki nad chorą, zaś pomiędzy tymi dwoma przesłankami musi zaistnieć związek przyczynowo - skutkowy. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki i nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Dlatego też osoba wnioskująca musi być gotowa do podjęcia pracy i gotowość tę wyrażać, uzewnętrzniać. Uszczegóławiając, przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową.
Kolegium zwróciło uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. swój stan zdrowia, brak propozycji odpowiedniej pracy, wiek, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością, ostatecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazano, że z materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawczyni nigdy nie pracowała, przebywa na rencie rodzinnej w związku ze śmiercią małżonka, renta nie została przyznana w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego oraz ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Znaczny stopień niepełnosprawności matki datuje się zaś od 4 czerwca 2012r., a zatem - przed podjęciem się opieki nad matką, S. H. była również nieaktywna zawodowo, nie podejmowała zatrudnienia. Stan ten miał więc charakter trwały, a nie chwilowy, co oznacza, że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia nie miało i nie ma bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania tej opieki nad matką. Bierność zawodowa wnioskodawczyni pozostaje kwestią jej wyboru życiowego, a nie jest wymuszona wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad matką.
W orzecznictwie przyjmuje się, że sam brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (a zatem w oderwaniu i niezależnie od przyczyny, jaką w tym wypadku musi być wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny). Jednak całkowita bierność zawodowa S. H., która dodatkowo oświadczyła, że nie ma gotowości do podjęcia pracy, gdyż jest w wieku poprodukcyjnym, świadczy -zdaniem organu, bezsprzecznie o tym, że sprawowana przez nią obecnie opieka nad matką nie stanowi przyczyny niepodejmowania przez nią zatrudnienia. Nawet bowiem gdyby nie opiekowała się matką, to i tak nie podjęłaby zatrudnienia.
Organ zauważył też, że także sama S. H. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, z koniecznością zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze, pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie oraz korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. O rezygnacji czy niepodejmowaniu zatrudnienia trudno zatem mówić w stosunku do osoby, która nigdy nie pracowała, ma 69 lat i jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, która dodatkowo nie jest zainteresowania podjęciem zatrudnienia. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Wprawdzie przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie zawiera wprost wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jedynie przez osoby będące w wieku aktywności zawodowej, jednak nie można twierdzić, że ustawa ta jest kierowana do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Adresatami tej ustawy są bowiem tylko takie osoby, które zrezygnowały z zatrudnienia albo go nie podejmowały, by takiej osobie zapewnić całodobowa opiekę.
Co więcej, w ocenie organu, także zakres opieki sprawowanej nad matką całkowicie nie wyklucza podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, bowiem nie sprawuje ona stałej, ciągłej opieki, której nie można ułożyć przy należytej organizacji czasu. Kąpiel 2 x w tygodniu, obcinanie paznokci 2 x w miesiącu, moczenie nóg 2 x w tygodniu, podmywanie 2 x dziennie, wymiana pieluchomajtek 3 x dziennie, przygotowanie ubrań i ubieranie 1 x dziennie, mierzenie ciśnienia 1 x dziennie, podawanie leków 2 x dziennie, nie są czynnościami, które wymuszają niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Czynności składające się na zakres opieki nad matką w większości są wykonywane w pewnych odstępach czasu, nie zajmują stale czasu stronie. Codzienne wykonywane czynności opiekuńcze to podmywanie, wymiana pieluchomajtek, przygotowanie ubrań i ubieranie, mierzenie ciśnienia, podawanie leków. Organ zauważył, że przy zatrudnieniu w niepełnym wymiarze czasu pracy pieluchomajtki zabezpieczają osobę niepełnosprawną na kilka godzin (3, 4 godz.) podczas nieobecności drugiej osoby.
Wnioskodawczyni nie sprawuje zatem stałej, ciągłej opieki nad matką, takiej, która wymuszałaby niepodejmowanie pracy zarobkowej, nadto nie wykonuje przy matce czynności wymagających ciągłej obecności. Tym bardziej, że matka porusza się przy pomocy balkonika oraz samodzielnie spożywa przygotowane przez córkę posiłki. Przy właściwej organizacji czasu i wykonaniu określonych czynności z odpowiednim wyprzedzeniem opiekun może podjąć zatrudnienie. Osoby pracujące, mające pod opieką osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, godzą obowiązki jakie wykonuje strona z obowiązkami zawodowymi. Wnioskodawczyni nie wyraża jednak chęci podjęcia zatrudnienia z uwagi na wiek poprodukcyjny.
Natomiast pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. H. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonym decyzjom strona zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującą a sprawowaną przez nią opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje;
- 2. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. okoliczności niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą i faktu niemożności podjęcia tegozatrudnienia z uwagi na sprawowanie permanentnej opieki nad matką, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, dodatkowo podkreślając, że w niniejszej sprawie bez znaczenia jest okoliczność absencji zawodowej skarżącej - wynikająca z jej decyzji życiowej. Kluczowe jest, że skarżąca jako zdolna do wykonywania pracy w określonym czasie i nie może jej podjąć przez potrzebę sprawowania opieki and osobą niepełnosprawną, co w niniejszym stanie faktycznym ma miejsce. Tym samym w przedmiotowej sprawie bezpośredni związek czasowy między niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki and niepełnosprawną zachodzi. Nieuprawnione jest natomiast żądanie od wnioskodawcy udowodnienia faktycznej rezygnacji z pracy na rzecz sprawowania opieki, bowiem podstawowym warunkiem uprawniającym do otrzymania świadczenia jest fakt niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Niepodejmowanie zatrudnienia jest traktowane na równi z rezygnacją.
Nie jest więc wymagane zestawienie momentu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bezpośrednio przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy (dalszym) "niepodejmowaniem zatrudnienia", a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym, istotne znaczenie ma nie to, z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, lecz to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne - czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny.
Tym samym w przypadku skarżącej fakt niepodejmowania zatrudnienia w określonych ramach czasowych był spowodowany koniecznością opieki nad matką. Co ważne, same organy nie kwestionują, że skarżąca świadczy całodobową i pełną opiekę nad matką.
Jak wskazała skarżąca, jej matka wymaga całodobowej opieki - porusza się przy pomocy balkonika, wymaga pomocy w czynnościach samoobsługowych, higienicznych i fizjologicznych. Nadto, z uwagi na zaburzenia psychiczne, wymaga całodobowej obecności drugiej osoby. P. Z. cierpi na liczne schorzenia o silnym natężeniu i tym samym nie jest samodzielna w codziennych czynnościach, wymaga pomocy i nadzoru. Wszystkie powyższe czynności wykonuje przy chorej skarżąca. W orzecznictwie zaś wskazuje się, że przy ocenie prawa opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego niedopuszczalne jest kreowanie przez organy rozstrzygające "dodatkowych", nieznajdujących uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, przesłanek uzyskania świadczenia, jak np.: brak możliwości poruszania się przez osobę niepełnosprawną, korzystanie z pieluchomajtek, występowanie bądź nie określonych dolegliwości.
W związku z tym, konieczność sprawowania codziennej opieki w godzinach od 8 do 17 poprzez faktyczne "prowadzenie domu" - sprzątanie, gotowanie, prawnie, robienie zakupów, dbanie o przyjmowanie leków oraz dowożenie do lekarza, stanowi wykonywanie opieki w sposób stały i trwały. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawna do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto, z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie - naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło ojej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z tego powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323.), dalej jako "u.ś.r.", a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. I tak, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanego unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia.
Dlatego też z okoliczności sprawy musi wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Opieka ta nie może być zatem fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia bądź z problemem braku środków do życia spowodowanym brakiem chęci podjęcia zatrudnienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 413/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Świadczenie nie może być, zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego ustalono, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 9 października 2012 r. wydanym na stałe. W orzeczeniu wskazano na konieczność stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Odnośnie zaś wnioskodawczyni ustalono, że ma 69 lat i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (upośledzenie narządu ruchu), które powoduje konieczność zaopatrzenia wnioskodawczyni w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze, pomoce ułatwiające funkcjonowanie oraz korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji. Co więcej, skarżąca nigdy nie pracowała, a nadto sama oświadczyła, że nie podjęłaby aktualnie pracy. Matką opiekuje się zaś od lipca 2021 r., kiedy to zmarł jej brat, który dotychczas sprawował opiekę nad matką.
Okoliczności te wskazują, że w rozważanym wypadku przeszkodą do podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia nie jest fakt sprawowania przez nią stałej, całodobowej opieki nad niepełnosprawną matką, lecz przyczyny leżące po stronie samej wnioskodawczyni - wiek poprodukcyjny, mimo iż de facto nie stanowi on przeszkody do podjęcia zatrudnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 959/21, dostępny w CBOSA), umiarkowany stopień niepełnosprawności, a przede wszystkim brak chęci do podjęcia takiego zatrudnienia.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że celem pomocy społecznej nie jest proste rozdawnictwo świadczeń, ale wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do pokonania trudnej sytuacji życiowej. Wykazywanie zatem przez wnioskodawczynię kategorycznej niechęci do podjęcia zatrudnienia stanowi podstawę odmowy udzielenia pomocy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1219/18, dostępny w CBOSA). Pomoc przyznawana na gruncie przepisów o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - co do zasady ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących, niezależnie od ich sytuacji życiowej.
W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1055/16; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 331/16, dostępne w CBOSA).
Z akt administracyjnych tej sprawy jednoznacznie wynika, czego skarżąca nie kwestionuje, że wnioskodawczyni nigdy nie była aktywna na rynku pracy. Nie pracowała ona również przed podjęciem się opieki nad matką w lipcu 2021 r., zatem przejmując tę opiekę nie musiała rezygnować z zatrudnienia. Niemnie jednak osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.
Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Dlatego też ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym osoba ubiegająca się oświadczenie występuje o przyznanie świadczenia. Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, osoba ubiegająca się o oświadczenie spełnia przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.
Natomiast w odniesieniu do wnioskodawczyni również aktualny brak aktywności zawodowej jest wyłączną wolą strony - wynika bowiem zarówno z jej postawy (brak poszukiwania pracy i woli jej podjęcia), jak i wyraźnego oświadczenia w tej kwestii (jak oświadczyła sama skarżąca, gdyby nie opieka nad matką i tak nie pracowałaby, nic by nie zmieniła, bo jest w wieku poprodukcyjnym - vide wywiad środowiskowy z dnia 21 lutego 2023 roku w aktach organu I instancji), któremu Sąd daje wiarę.
Wobec tego, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły kwestię gotowości wnioskodawczyni do podjęcia zatrudnienia i stwierdziły, że nawet w przypadku braku sprawowania opieki nad matką, strona takiego zatrudnienia by nie podjęła. Taka sytuacja nie spełnia zaś przesłanki związku przyczynowo – skutkowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką sprawowaną nad osobą niepełnosprawną.
Tym samym, nawet przyjmując, iż zakres opieki nad matką skarżącej jest obecnie na tyle duży, iż uzasadniałby przyznanie świadczenia, to i tak brak jakiejkolwiek gotowości wnioskodawczyni do podjęcia zatrudnienia powoduje, iż skarżąca nie spełnia podstawowej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, jaką jest istnienie związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką sprawowaną nad osobą niepełnosprawną.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że przy rozpoznaniu niniejszej sprawy przez organy pomocowe nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem organy prawidłowo uznały, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Ustalenia poczynione przez organy znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, zawierających wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organy rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu odpowiada prawu. Kontrolowane postępowanie administracyjne nie narusza więc w sposób istotny reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę jako niezasadną oddalił.
Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca, a organ nie zgłosił w wyznaczonym terminie sprzeciwu.