Uzasadnienie
M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 16 sierpnia 2022 r., nr 46/2022.
Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniach od 31 maja 2022 r. do 4 sierpnia 2022 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Gdańsku, Delegatura w S., przeprowadzili kontrolę w należącej do skarżącej hurtowni przy ul. K. w S..
W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu 16 sierpnia 2022 r. zarządzenie pokontrolne, w którym nakazał sporządzać i składać rzetelne pisemne roczne sprawozdania o marnowanej żywności do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym prowadzona jest działalność w zakresie sprzedaży żywności, wyznaczając termin realizacji powyższego zadania do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Organ nakazał również przeznaczać na prowadzone kampanie edukacyjno-informacyjne, nie więcej niż 20% środków pochodzących z opłaty za marnowanie żywności, wyznaczając termin realizacji powyższego zadania od dnia otrzymania zarządzenia. Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyznaczył ponadto termin na przesłanie pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 września 2022 r.
W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, iż w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że Spółka w dniu 31 marca 2022 r. złożyła do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Gdańsku sprawozdanie o marnowanej żywności za 2021 rok, w którym w części dotyczącej powierzchni sprzedaży poszczególnych jednostek handlu wskazała powierzchnię wszystkich trzech punktów M. w województwie pomorskim, jednak wyszczególniono tylko dwie lokalizacje: Gdańsk i Gdynię. W ocenie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, z uwagi na wyszczególnienie powyższych lokalizacji, należało również ująć punkt M. w S.. Zgodnie bowiem ze wzorem sprawozdania o marnowanej żywności, określonym rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 5 grudnia 2020 r. w sprawie wzoru sprawozdania o marnowanej żywności oraz wzoru zbiorczego sprawozdania o marnowanej żywności (Dz.U. poz. 2246), w części sprawozdania dotyczącej powierzchni sprzedaży należy ująć powierzchnie wszystkich lokalizacji jednostek handlu położonych na terenie województwa, w którym sprzedawca żywności prowadzi działalność w zakresie sprzedaży żywności.
Ponadto, jak ustalono, kontrolowana Spółka wykorzystała do sfinansowania kampanii edukacyjno-informacyjnej kwotę wyższą niż 20% środków pochodzących z opłaty za marnowanie żywności. Organ wskazał, że z wyjaśnień do sprawozdania, przekazanych drogą mailową w dniu 9 czerwca 2022 r. wynika, że w Hurtowni M. w S. opłata za zmarnowaną żywność wyniosła 351,65 zł. Z kolei koszty poniesione przez Spółkę na przeprowadzenie w danej lokalizacji kampanii edukacyjno-informacyjnej wyniosły 517,24 zł. Powołując się na treść art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że na powyższe kampanie można przeznaczyć nie więcej niż 20% środków pochodzących z opłaty za marnowanie żywności, co oznacza że Spółka mogła przeznaczyć na kampanie nie więcej niż 70,33 zł. Jak wyjaśniono, w sprawozdaniu o marnowanej żywności uwzględniono kwotę pochodzącą z opłaty za marnowanie żywności równą 517,24 zł. Jest to wartość przewyższająca 20% środków pochodzących z opłaty za marnowanie żywności.
W skardze na powyższe zarządzenie pokontrolne Spółka zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 6 k.p.a. poprzez zarządzenie wykonania przez skarżącego obowiązków określonych w pkt 1 i 2 zarządzenia, bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie zasady praworządności,
- b. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez zarządzenie wykonania obowiązków określonych w pkt 2 zarządzenia, pomimo istnienia wątpliwości co do normy prawnej, i nierozstrzygnięcia ich na korzyść skarżącej,
- c. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zarządzenie obowiązków określonych w pkt 1 i 2 zarządzenia bez podstawy prawnej, co jest sprzeczne z realizacją zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
- 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie naruszenia ww. ustawy i nałożenie na skarżącą obowiązku pomimo, że ww. ustawa nie przewiduje obowiązku o takiej treści,
- b. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżąca jest zobowiązana do przeznaczania na kampanie edukacyjno-informacyjne nie więcej niż 20% środków pochodzących z opłaty za marnowanie żywności, pomimo, że zgodnie z treścią ww. przepisu brak jest określenia podmiotu zobowiązanego do stosowania ograniczenia.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia i umorzenie postępowania, a na wypadek uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia, wniesiono o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że według niej treść obowiązku określonego w pkt 1 zarządzenia nie wynika ani z art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, na który powołał się organ, ani z żadnego innego aktu prawnego. Ponadto, zdaniem skarżącej, art. 4 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, na podstawie którego organ nałożył obowiązek określony w pkt 2 zarządzenia, nie określa podmiotu zobowiązanego do przeznaczania nie więcej niż 20% środków pochodzących z opłaty za marnowanie żywności na kampanie edukacyjno-informacyjne.
W ocenie skarżącej, skoro treść art. 4 ust. 3 ustawy nie określa podmiotu zobowiązanego do stosowania ograniczenia, to organ zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., w przypadku wątpliwości co do normy prawnej powinien był rozstrzygnąć je na korzyść skarżącej i nie nakładać na nią obowiązku określonego w pkt 2 zarządzenia.
Według skarżącej, z wykładni językowej art. 4 ust. 3 ustawy nie sposób wywieść (tak jak to uczynił organ), aby wskazany w nim obowiązek był adresowany do skarżącej. Ustawodawca wskazując, że na kampanie ma być przeznaczone nie więcej niż 20% środków pochodzących z opłaty za marnowanie żywności posłużył się bowiem bezosobowym sformułowaniem "można przeznaczyć", nie precyzując podmiotu, którego ten obowiązek ma dotyczyć. Również użycie przez ustawodawcę sformułowania "środki pochodzące z opłaty", nie wskazuje na to, aby ww. obowiązek dotyczył skarżącej jako sprzedawcy. Odkodowanie ww. sformułowania poprzez odniesienie się do warstwy językowej i reguł językowych wskazuje na to, że chodzi o środki otrzymane z opłaty, środki do wydatkowania z opłaty.
Skarżąca Spółka wskazała, że jako sprzedawca jest zobowiązana do prowadzenia kampanii edukacyjno-informacyjnych w ciągu roku kalendarzowego, za który jest naliczana opłata, nie znając jeszcze jej wysokości. Podążając więc dokonaną przez organ wykładnią art. 4 ust. 3 ustawy nałożony na sprzedawcę obowiązek przeznaczania nie więcej niż 20% środków pochodzących z opłaty byłby, de facto, niewykonalny.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że treści art. 4 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, w szczególności od art. 4 ust. 1, bezpośrednio z nim powiązanym. Przepis art. 4 ww. ustawy odnosi się zaś w całości do obowiązków sprzedawcy żywności.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał ponadto, że w toku kontroli Spółka nie kwestionowała zasadności poczynionych ustaleń organu. Ponadto, cały zebrany materiał dowodowy wskazujący na nierzetelne sporządzenie i złożenie sprawozdania o marnowanej żywności, jak i na przeznaczenie na prowadzone kampanie edukacyjno-informacyjne więcej niż 20% środków pochodzących z opłaty za marnowanie żywności, został opisany w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez osobę uprawnioną do reprezentowania Spółki bez wniesienia uwag i zastrzeżeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie zarzutów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Przedmiotem sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie uczyniono zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Delegatury w S., z dnia 16 sierpnia 2022 r., wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., nr 1070 ze zm.), zwanej dalej u.i.o.ś., podjęte w następstwie przeprowadzonej w jednostce handlu hurtowego w S., należącej do M., kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, w tym przepisów z zakresu przeciwdziałania marnowaniu żywności określonych ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1645), zwanej dalej u.p.m.ż.
Organ stwierdzając naruszenie art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. sformułował w pkt 1 obowiązek sporządzania i składania rzetelnych pisemnych rocznych sprawozdań o marnowanej żywności do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym prowadzona jest działalność w zakresie sprzedaży żywności, a stwierdzając naruszenie art. 4 ust. 3 u.p.m.ż. nakazał przeznaczać na prowadzone kampanie edukacyjno – informacyjne nie więcej niż 20% środków pochodzących z opłaty za marnowanie żywności.
Zgodnie z treścią art. 12 u.i.o.ś., stanowiącego podstawę kompetencyjną przedmiotowego zarządzenia, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska, powołany do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, może:
- 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;
1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;
- 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;
- 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.
Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Z treści przywołanych powyżej przepisów wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. W ocenie Sądu, zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 31a ust. 1 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej jednostki określony obowiązek, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie. Istotą postępowania określonego w art. 11 i art. 12 u.i.o.ś. jest nakaz szybkiego reagowania przez organ na stwierdzone w toku kontroli przypadki naruszenia przepisów chroniących w istocie środowisko naturalne. Stąd też zadaniem organu jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie koniecznym do kwalifikacji ewentualnych naruszeń prawa w zakresie tylko tego postępowania. Co do zasady znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny, jaki istnieje w momencie wydania zarządzenia pokontrolnego.
Użycie w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowania "na podstawie ustaleń kontroli", oznacza, że szczególne znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych.
Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r., III OSK 1091/21, LEX nr 3338876). Z tego powodu sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. nie mogły wpłynąć na ocenę legalności podjętego zarządzenia pokontrolnego.
Z kolei brak wniesienia zastrzeżeń przez skarżącą do protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do kwestionowania legalności zarządzenia pokontrolnego przed sądem administracyjnym. Fakt ten podlega uwzględnieniu w całokształcie okoliczności sprawy i ocenie pod kątem wpływu na legalność zaskarżonego aktu.
Natomiast szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dawały podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki, powinno bowiem być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył (zob. wyrok NSA z 31 marca 2022 r., III OSK 935/21, LEX nr 3328862).
Z zarządzenia wydanego na podstawie stwierdzonych w toku kontroli okoliczności faktycznych wynikać musi, że doszło do naruszenia konkretnie wskazanych przepisów prawa, co stanowi podstawę do sformułowania względem podmiotu odpowiedzialnego nakazów bądź zakazów określonego zachowania celem przywrócenia bądź utrzymania w przyszłości stanu zgodnego z prawem. Podkreślić należy, że ze względu na konsekwencje dla sfery prawnej adresata zarządzenia okoliczności faktyczne, które w ocenie organu, świadczą o nieprawidłowościach w stosowaniu przepisów prawa, muszą w sposób niewątpliwy potwierdzać, że doszło do sytuacji odbiegającej od hipotezy normy prawnej podlegającej zastosowaniu, co daje podstawę do stwierdzenia naruszenia prawa.
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem ustalone okoliczności faktyczne nie świadczą o nieprawidłowościach w stosowaniu przepisów u.p.m.ż., które dawałyby organowi podstawy do zastosowania art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.
Zgodnie z art. 1 u.i.o.ś. Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołania do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Do katalogu regulacji prawnych, których kontrola przestrzegania należy do obowiązków Inspekcji, zalicza się również przepisy u.p.m.ż., określające obowiązki sprzedawców żywności w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności, których celem jest redukcja negatywnych skutków społecznych, środowiskowych i gospodarczych wynikających z marnowania żywności (art. 1 u.p.m.ż.).
Bezspornie, kontrolowana jednostka handlu hurtowego w S., będąca jedną z trzech takich jednostek skarżącej Spółki położonych na terenie województwa pomorskiego, spełnia wymogi art. 2 pkt 3 u.p.m.ż. pozwalające na uznanie jej za sprzedawcę żywności zobowiązanego do przestrzegania wymogów u.p.m.ż. i do podjęcia działań zmierzających do zapobiegania marnowaniu żywności.
W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do stwierdzonego przez organ naruszenia przez skarżącą obowiązków sprawozdawczych określonych w art. 8 u.p.m.ż. Przepis ten stanowi w ust. 1, że sprzedawca żywności składa wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym prowadzi on działalność w zakresie sprzedaży żywności, pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty wraz ze wskazaniem wysokości opłaty, która zostanie wpłacona do funduszu, w terminie do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie.
Z powyższego wynika obowiązek sprzedawcy żywności – w rozpoznawanej sprawie – skarżącej Spółki, składania rocznego sprawozdania obejmującego następujące dane: całkowitą masę marnowanej żywności w danym roku, wysokość należnej opłaty oraz wskazanie wysokości opłaty, która zostanie wpłacona do funduszu. Poza tym z treści art. 8 ust. 1 u.p.m.ż nie wynikają żadne inne dane, które winno zawierać sprawozdanie roczne.
Doprecyzowanie wymagań sprawozdawczych nastąpiło w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 5 grudnia 2020 r. w sprawie wzoru sprawozdania o marnowanej żywności oraz wzoru zbiorczego sprawozdania o marnowanej żywności (Dz.U. z 2020 r., poz. 2246), wydanym na podstawie upoważnienia z art. 8 ust. 3 u.p.m.ż.
Analiza treści załącznika powyższego rozporządzenia obejmującego wzór sprawozdania o marnowanej żywności prowadzi do wniosku, że oprócz zasadniczych danych o całkowitej masie marnowanej żywności i wysokości należnej opłaty, sprawozdanie musi również zawierać dane pozwalające na weryfikację obowiązku podlegania wymogom u.p.m.ż., tj. powierzchnię sprzedaży w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wskazywać siedzibę podmiotu z uwzględnieniem województwa.
Z art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. wynika, że sprawozdanie należy złożyć wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym sprzedawca prowadzi działalność w zakresie sprzedaży żywności.
Przywołane wyżej przepisy pozwalają na stwierdzenie, że obowiązek sprawozdawczy został skonstruowany w ten sposób, że obciąża sprzedawcę żywności łącznie w odniesieniu do wszystkich punktów sprzedaży istniejących na terenie danego województwa, co oznacza, że sprawozdanie powinno obejmować dane łączne odnoszące się do wszystkich jednostek handlowych sprzedawcy w danym województwie. Żaden przepis nie daje podstaw do tego, aby wyszczególniać w ramach sprawozdania odrębnie punktów sprzedaży i w odniesieniu do każdego z nich wskazywać dane istotne z punktu widzenia celów u.p.m.ż. Wobec tego nie można żądać od sprzedawcy żywności wypełniania sprawozdania w taki sposób, a brak takiego wyszczególnienia traktować jako nierzetelność wymagającą sankcjonowania.
Jeśli zatem mamy do czynienia, tak jak w niniejszej sprawie, ze sprzedawcą żywności, który w formie spółki handlowej prowadzi sieć handlową składającą się z określonej liczby sklepów na terenie Polski i poszczególne sklepy nie posiadają odrębności prawnej, to spółka powinna złożyć sprawozdanie dotyczące wszystkich obiektów handlowych znajdujących się w danym województwie.
Jeśli skarżąca na terenie województwa pomorskiego posiada trzy punkty sprzedaży to w sprawozdaniu rocznym o marnowanej żywności składanym do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Gdańsku, obejmującego swoją właściwością województwo pomorskie, powinna podać informacje odnośnie łącznej powierzchni sprzedaży wszystkich sklepów w danym województwie oraz analogicznie zbiorcze dane dla wszystkich sklepów w danym województwie, w tym całkowitą masę marnowanej żywności, łączną wysokość opłaty za marnowanie żywności oraz łączne koszty poniesione na kampanie edukacyjno – informacyjne.
Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza treść rozporządzenia w zakresie wzoru sprawozdania o marnowanej żywności, w którym ustawodawca skonkretyzował sposób obrazowania istotnych danych w punkcie II wzoru w formie tabelarycznego zestawienia wskazując w kolumnach oznaczonych literami od A do F dane, które winny być w nim ujęte, tj.: A – całkowita masa marnowanej żywności, B – wysokość opłaty za marnowanie żywności, C – koszty poniesione na kampanie edukacyjno – informacyjne, o które pomniejszono opłatę, D – koszty wykonania umowy, o które pomniejszono opłatę, E – wysokość należnej opłaty, F – wysokość opłaty wpłaconej na rachunek bankowy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Ze względu na brak jakichkolwiek zastrzeżeń co do potrzeby indywidualizowania powyższych danych w odniesieniu do poszczególnych sklepów, stwierdzić należy, że powinny one mieć charakter zbiorczy w skali danego województwa.
Treść sprawozdania złożonego przez skarżącą za rok 2021 wskazuje, że podała ona łączną powierzchnię sprzedaży obejmującą trzy punkty zlokalizowane w województwie pomorskim, co potwierdził sam organ biorąc pod uwagę wyjaśnienia Spółki z dnia 9 czerwca 2022 r. W tej sytuacji przypisywanie skarżącej nierzetelności sprawozdania z powodu omyłkowego pominięcia w sprawozdaniu lokalizacji punktu sprzedaży w S., przy jednoczesnym uwzględnieniu jego powierzchni w łącznym zestawieniu, należało uznać za nadużycie, nieuzasadniony prawnie formalizm i działanie sprzeczne z prawem. Z żadnego przepisu u.p.m.ż. ani z rozporządzenia wykonawczego nie wynika obowiązek dokładnej specyfikacji lokalizacji punktów sprzedaży. Tym bardziej jednak za nierzetelne nie można uznać sprawozdania, co do którego nie ma się wątpliwości, że obejmuje łączną powierzchnię wszystkich punktów sprzedaży w województwie.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, sprawozdanie skarżącej za 2021 r. nie naruszało wymogów art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. i nie było podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego w zakresie obowiązku określonego w pkt 1.
Podobnie sytuacja przedstawia się ze sformułowanym w pkt 2 obowiązkiem przeznaczania na prowadzone kampanie edukacyjno – informacyjne nie więcej niż 20% środków pochodzących z opłaty za marnowanie żywności. Organ zarzucił skarżącej, że przekroczyła dopuszczalną wysokość środków przeznaczanych na wskazane cele, o których mowa w art. 4 ust. 3 u.p.m.ż., w odniesieniu do punktu zlokalizowanego w S.. Stanowisko organu oparto o wyjaśnienia skarżącej Spółki udzielone na żądanie organu w dniu 9 czerwca 2022 r. Spółka wskazała, że "koszty kampanii ponoszone są centralnie, przygotowane plakaty i inne materiały trafiają do hal. Z tego powodu alokowaliśmy koszty do każdej hali po równo, dzieląc poniesione przez nas koszty w kwocie 15000 zł na wszystkie obiekty.".
Jednocześnie z prawidłowo wskazanych zbiorczych danych dotyczących trzech punktów sprzedaży na terenie województwa pomorskiego nie wynika, aby koszty tych kampanii, ponoszone przez skarżącą łącznie na trzy lokalizacje, zostały przekroczone ponad normatywnie określoną granicę 20% środków pochodzących z opłaty za marnowanie żywności, co potwierdzają dane zawarte w pkt II sprawozdania za rok 2021 w kolumnach od A do F. Zbiorcze dane obejmujące trzy lokalizacje nie budzą żadnych wątpliwości i pozwalają na zweryfikowanie prawidłowości ujawnionych danych.
Skoro obowiązki sprawozdawcze odnoszą się łącznie do wszystkich jednostek handlu na obszarze województwa, a sprzedawca żywności wyjaśnia dodatkowo, że podał zbiorcze dane zarówno odnośnie masy marnowanej żywności, wysokości opłaty, jak i kosztów poniesionych na kampanie edukacyjno – informacyjne, to nie ma podstaw do tego, aby skutecznie zarzucać mu naruszenie wymogu z art. 4 ust. 3 u.p.m.ż. w odniesieniu wyłącznie do jednego z punktów sprzedaży w województwie. W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, rozważanie spełnienia wymogów ustawowych w odniesieniu tylko do pojedynczego punktu sprzedaży nie ma uzasadnienia prawnego. Ze względu na scharakteryzowane wyżej wymogi u.p.m.ż. punkty sprzedaży jednego sprzedawcy żywności istniejące na terenie jednego województwa należy objąć jednym zbiorczym sprawozdaniem rocznym i rozważać łącznie, a nie każdy z nich odrębnie od pozostałych, albowiem nie obrazuje to rzeczywistego stanu rzeczy.
O ile nie ma wątpliwości, wbrew twierdzeniom skargi, że skarżąca Spółka jest sprzedawcą żywności zobowiązanym do prowadzenia kampanii edukacyjno - informacyjnych w zakresie racjonalnego gospodarowania żywnością oraz przeciwdziałania marnowaniu żywności oraz uprawnionym do pomniejszania opłaty za marnowanie żywności o jej koszty w wysokości nie większej niż 20% środków pochodzących z opłaty, o tyle stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia wymogów art. 4 ust. 3 u.p.m.ż. Z prawidłowych, zbiorczych danych dotyczących trzech lokalizacji w województwie pomorskim ujawnionych w sprawozdaniu Spółki za 2021 r. wynika, że do takiego przekroczenia nie doszło, co nie dawało w konsekwencji podstaw do sformułowania zarządzenia o treści określonej w pkt 2.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie nadzorcze stwierdzając, że wydano je z naruszeniem prawa. Sąd, badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. wyeliminować z obrotu prawnego ten akt, jeśli wyniki kontroli nie wypełniały przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 565/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd nie mógł zadośćuczynić wnioskowi skarżącej o umorzenie postępowania ze względu na brak podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia w przepisach p.p.s.a. w odniesieniu do kontrolowanych aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (a contrario z art. 145 § 3 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł i opłaty skarbowej w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).