Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 marca 2003 r. nr [...] Starosta Powiatowy w [...] stwierdził niezbędność wejścia M. i K. N. na teren nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] obrębu [...] przy ulicy [...] w [...], stanowiącej własność M. i I. G. w celu wykonania izolacji przeciwwilgociowej ścian fundamentowych budynku garażowo-gospodarczego położonego na działce nr [...] w części graniczącej z działką sąsiednią nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż inwestorzy zwrócili się w piśmie z dnia 6 listopada 2002 r. do sąsiadów – M. i I. G. o wyrażenie zgody na umożliwienie im wykonania izolacji pionowej budynku garażowo-gospodarczego w części graniczącej z ich działką. W piśmie z dnia 14 listopada 2002 r. M. i I. G. odmówili wyrażenia na powyższe zgody. Wobec nie uzgodnienia przez strony warunków wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, konieczne stało się wydanie rozstrzygnięcia o wyżej wskazanej treści.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. i I. G. podkreślili, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez dokładnego zapoznania się z materiałem dowodowym. Ponadto, ich zdaniem, nie jest zrozumiałe, dlaczego mają wyrazić zgodę na naruszenie prawa ich własności w sytuacji, gdy inwestorzy postawili ścianę w warunkach samowoli budowlanej na gruncie stanowiącym ich własność. Nadto, odwołujący zakwestionowali prawidłowość przeprowadzenia inwentaryzacji przez inwestorów.
Po rozpoznaniu niniejszego odwołania Wojewoda [...], decyzją z dnia 23 maja 2003 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że obowiązek wykonania przedmiotowych prac budowlanych wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 8 czerwca 2002 r. nakazującej K. N. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Uznając, że do wykonania zamierzonych robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, wydano zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, obowiązek wykonania przedmiotowych prac wynika z decyzji organu nadzoru budowlanego, a art. 47 ustawy Prawo budowlane należy do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, zatem może dotyczyć jedynie wykonania robót wynikających z decyzji fakultatywnych wydanych przez te organy.
Nadto, w ocenie organu, przepisy cytowanej ustawy w art. 83 ust. 1 określają zadania i kompetencje należące do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a wśród wymienionych przepisów brak kompetencji, o których mowa w art. 47 wskazanej ustawy. Zatem, o wejściu na teren sąsiedniej działki winien rozstrzygać organ wydający decyzję, z której wynika taka konieczność. W przedmiotowej sprawie taką decyzję wydał organ nadzoru budowlanego, jednak przepisy prawa nie przewidują kompetencji z art. 47 ustawy Prawo budowlane dla organów nadzoru.
W skardze na powyższą decyzję M. i K. N. wnieśli o jej uchylenie i "podtrzymanie decyzji organu pierwszej instancji". W uzasadnieniu skarżący podali, że organ odwoławczy nie wskazał, jaki organ jest właściwy do orzeczenia w przedmiocie wejścia na nieruchomość sąsiadów, a takie rozwiązanie jest dla nich krzywdzące. Ich zdaniem, decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa i wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, tj. art. 47 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazali, iż wskutek niezgodnych z prawem działań sąsiadów – M. i I. G. – wody opadowe z terenu ich nieruchomości są zlewane na nieruchomość skarżących – na nie zaizolowaną ścianę, która przyjmując wodę, ulega niszczeniu. Zdaniem skarżących, działanie sąsiadów jest celowe i skierowane na wyrządzenie szkody skarżącym. Dlatego dla skarżących istotne jest przesądzenie kwestii właściwości organów w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, jako wydana z naruszeniem przepisów o kompetencji organów orzekających w sprawie, tj. art. 82 i 83 ustawy Prawo budowlane.
Złożony przez skarżących wniosek o zezwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oparty jest na treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż w przypadku gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2).
Zgodnie z art. 47 ustawy Prawo budowlane decyzja rozstrzygająca o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości wydawana jest wówczas, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na sąsiedni teren w celu wykonania robót na własnej nieruchomości. Inwestycja nie jest realizowana na działce sąsiedniej a jedynie do jej wykonania niezbędne jest chwilowe korzystanie z tej działki (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2002 r. sygn. II S.A./Ka 1577/00, niepublikowane). Podstawowymi przesłankami wydania decyzji w trybie art. 47 ustawy Prawo budowlane jest zatem stwierdzenie, że do wykonania robót niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości oraz brak zgody jej właściciela w tym przedmiocie. Inwestorzy w niniejszym stanie faktycznym zamierzają wykonać izolację przeciwwilgociową ścian fundamentowych budynku garażowo – gospodarczego zgodnie z zatwierdzonym projektem i w tym zakresie brak jest podstaw do kwestionowania rodzaju zamierzonych robót.
Organ odwoławczy w wydanej przez siebie decyzji kwestionuje kompetencję organu administracji architektoniczno-budowlanej do orzekania w przedmiocie pozwolenia na wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. O ile należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozstrzygnięcie w sprawie zgody na wejście na nieruchomość sąsiednią nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, gdyż art. 47, dotyczący tej kwestii, nie jest wymieniony w katalogu spraw poddanych rozstrzygnięciu tych organów, to jednak zupełnie chybione jest stanowisko, że o wejściu na teren sąsiedniej nieruchomości winien rozstrzygać organ wydający decyzję, z której wynika taka konieczność. Art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane reguluje kwestie związane z koniecznością dokładnego określenia kompetencji i zadań powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji.
Wynika to z faktu, iż cytowana ustawa w szeregu swoich postanowień posługuje się pojęciem "właściwy organ", odsyłając równocześnie do innych przepisów tej ustawy precyzujących zakres właściwości i wskazujących, jaki organ administracji posiada kompetencję do załatwiania danego rodzaju spraw. Przyjęto w tej materii rozwiązanie: ogólne ("domniemane") wyznaczenie właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82 ustawy) oraz enumeratywne wskazanie spraw, do załatwienia których kompetentne są organy nadzoru budowlanego (art. 83 ustawy). Stosownie zatem do treści art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Skoro więc rozstrzygnięcie w trybie art. 47 analizowanej ustawy nie należy do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (gdyż nie odsyła do tego przepisu dyspozycja art. 83 ustawy Prawo budowlane), to uznać należy, że orzeczenie w tym przedmiocie – na mocy ogólnej kompetencji wynikającej z art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – pozostawiono w gestii organów administracji architektoniczno – budowlanej, tj. starosty (który zgodnie z art. 82 ust. 2 tejże ustawy co do zasady jest organem administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji).
Takie samo stanowisko wyrażono w doktrynie, wskazując, że w braku zgody właściciela na wejście na teren jego posesji, konieczna może się okazać ingerencja organu administracji architektoniczno-budowlane (por. R. Dziewiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, komentarz do art. 47 ustawy).
Mając zatem na uwadze powyższe, uznać należy, że decyzję w pierwszej instancji w niniejszej sprawie wydał organu pierwszej instancji, zgodnie ze swoją kompetencją zastrzeżoną wyżej przywołanymi przepisami prawa budowlanego, natomiast rozstrzygnięcie organu odwoławczego obarczone jest wadą, polegającą na naruszeniu przepisów określających kompetencje organów w sprawach z zakresu prawa budowlanego.
Wobec istnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji winien zatem rozpoznać merytorycznie odwołanie wniesione od decyzji wydanej zgodnie z podziałem kompetencji.
Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.