Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 917/20

Uzasadnienie

A.A.-Z.Z., reprezentowani przez adwokata M. U., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody, którą w całości uchylono decyzję Starosty o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i w części odmówiono zwrotu nieruchomości, a w części umorzono postępowanie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Aktem notarialnym z 19 stycznia 1984 r. (Rep. A. Nr [..]), sporządzonym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, W.E. L. i M. U.L. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość nr [..] o powierzchni 2.440 m2 położoną w obrębie K., gmina W., z przeznaczeniem pod wewnętrzną ulicę lokalną.

Decyzją z 14 października 1996 r., nr [..], Burmistrz Miasta zatwierdził podział nieruchomości nr [..], w wyniku którego powstały działki nr [..]-[..].

Aktem notarialnym z 8 września 1997 r. (Rep. A. Nr [..]) Gmina zbyła na rzecz P. I. działkę nr [..] o powierzchni 150 m2 położoną w K. Zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych nr [..] z 18 września 1997 r., dla zbytej działki założono nową księgę wieczystą KW nr [..], w której 18 września 1997 r. jako jej właściciela ujawniono P. I. Aktem notarialnym z 8 września 1997 r. (Rep. A. Nr [..]) Gmina zbyła na rzecz J. i J. małżonków D. i U. D. –W. działkę nr [..] o powierzchni 228 m2 położoną w K. Zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych nr [..] z 14 listopada 1997 r. dla zbytej działki założono nową księgę wieczystą KW Nr [..], w której 14 listopada 1997 r. jako jej współwłaścicieli ujawniono J. D. oraz J. M. D. i U. D.-W.

Aktem notarialnym z 8 września 1997 r. (Rep. A. Nr [..]) Gmina zbyła na rzecz Z. N. działkę nr [..] o powierzchni 83 m2 położoną w K. Zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych nr [..] z 14 listopada 1997 r., dla zbytej działki założono nową księgę wieczystą KW Nr [..], w której 14 listopada 1997 r. jako jej właściciela ujawniono Z. N. Decyzją z 2 listopada 1998 r., nr [..], Burmistrz Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [..], w wyniku którego powstały działki nr [..] i nr [..].

Aktem notarialnym z 24 września 1999 r. (Rep. A. Nr [..]) Z. N. darowała udział 1/2 w działce nr [..] o powierzchni 83 m2 synowi M.N.

Decyzją z 6 października 2009 r., nr [..], Wojewoda zezwolił na realizację inwestycji drogowej i zatwierdził podział nieruchomości nr [..], w wyniku którego powstały działki nr [..] i nr [..].

Wnioskiem z 28 lipca 2011 r. K. L. i E. L. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podnosząc, że nieruchomość ta nie została użyta na cel wywłaszczenia.

Pismem z 10 sierpnia 2011 r. organ wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków poprzez przesłanie dokumentacji potwierdzającej, że E. L. oraz K.L. są jedynymi spadkobiercami W. E. i M. U. małżonków L. Pismem z 25 sierpnia 2011 r. wnioskodawcy wnieśli o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu wydania przez właściwy sąd powszechny prawomocnego postępowania stwierdzającego nabycie spadku po poprzednich właścicielach wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z 8 września 2011 r. Starosta zawiesił postępowanie.

Przy piśmie z 14 lutego 2012 r. pełnomocnik wnioskodawców przesłał postanowienie Sądu Rejonowego z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt [..], zgodnie z którym spadek po M. U.L. oraz po W. E.L. nabyli K. J. L., J. U. N., W. S. L., M. T. R. i J. J. S. – każde w 1/5 części. Ponadto, pełnomocnik cofnął wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony w imieniu E. L., gdyż nie jest ona uprawniona do złożenia takiego wniosku. Postanowieniem z 2 marca 2012 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie.

W decyzji z 30 maja 2012 r. Starosta orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [..]-[..] o powierzchni odpowiednio 150 m2, 83 m2, 93 m2 i 135 m2 położone w obrębie K., gmina W. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 26 czerwca 2012 r.

W dniu 20 września 2012 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której przesłuchano świadków W. L. oraz K. L. na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z 22 lutego 2013 r. pełnomocnik wnioskodawców wniósł o uwzględnienie przy wydawaniu decyzji uzyskania przez Gminę pożytków ze sprzedaży części wywłaszczonej nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, a także wydanie wszelkich korzyści i pożytków jakie Gmina uzyskała od osób trzecich z tytułu władania nieruchomością wywłaszczoną od 1998 r. do 2011 r. włącznie oraz o zobowiązanie Burmistrza Miasta do przedłożenia zawartych w tym okresie umów celem określenia wysokości odszkodowania z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia się.

Decyzją z 3 kwietnia 2013 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości nr [..] oraz o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania odpowiadającego wartości rynkowej tej nieruchomości. Decyzją z 28 lutego 2014 r. Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 306/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Starosty w części dotyczącej odmowy zwrotu przedmiotowej działki. Sąd zobowiązał organ rozpatrujący sprawę do bardziej wnikliwego zbadania faktu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta uzyskał od Burmistrza dokumenty świadczące o wykonywaniu na przedmiotowej nieruchomości m.in. inwestycji związanych z urządzaniem drogi. Dnia 6 października 2015 r. odbyło się przesłuchanie świadka – M. P., byłego Sołtysa K. oraz radnego rady sołeckiej. Przedmiotem przesłuchania był sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości od czasu wywłaszczenia do chwili obecnej.

Decyzją z 30 października 2015 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości nr [..]. Decyzją z 26 września 2016 r. Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 642/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty. Sąd ocenił, że droga publiczna nie została zrealizowana na całej powierzchni nieruchomości, a utwardzenie nieruchomości kostką betonową nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Sąd szczególnie zwrócił uwagę na związanie organów rozpatrujących sprawę swoim rozstrzygnięciem i ocenami tam się znajdującymi.

Po otrzymaniu akt postępowania Starosta ocenił, że dla dalszego prowadzenia postępowania niezbędne jest uzyskanie projektu podziału nieruchomości, w którym wydzielona zostanie część nieruchomości, która zajęta jest pod drogę, a w dalszej kolejności - wycena nieruchomości.

Decyzją z 27 lipca 2018 r. Starosta orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [..] położonej w obrębie K., gmina W., o zwrocie na rzecz wnioskodawców działki nr [..], o odmowie zwrotu działki nr [..] oraz o zobowiązaniu wnioskodawców do zwrotu kwoty 6.685,57 zł. Decyzją z 7 czerwca 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Starosta nie wyjaśnił pojęcia ulicy jako celu wywłaszczenia, ani nie przeanalizował, czy i kiedy jej elementy powstały na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Wojewody, organ I instancji nie wykorzystał wszystkich możliwości dowodowych, zanim przesłuchał strony. Przede wszystkim, nie pozyskał zdjęć lotniczych dotyczących przedmiotowej nieruchomości z lat 1984 r. do 2011 r., które mogłyby zobrazować stan zagospodarowania działki nr [..]. W związku z czym Starosta ponownie analizując sprawę wystąpił do Muzeum [..], do Wojskowego Biura Historycznego oraz do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w celu pozyskania archiwalnej dokumentacji fotograficznej. Uzyskano w ten sposób zdjęcia z lat 1985, 1996,1997, 2005 i 2010.

Decyzją z 4 marca 2020 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o powierzchni 1.574 m2 położonej w obrębie K., gmina W. W uzasadnieniu wskazano, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa wewnętrznej ulicy lokalnej. Decydująca w tym względzie jest treść aktu notarialnego będącego podstawą wywłaszczenia, w § 2 którego stwierdzono, że "stawający oświadczają, że przeznaczona jest ona pod wewnętrzną lokalną ulicę położoną w K.." Następnie organ wskazał, że pojęcie ulicy zostało zdefiniowane dopiero w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i przedstawił chronologię nowelizacji tego pojęcia. Powołując się na uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, wskazał, że zdefiniowane w art. 4 pkt 3 u.d.p. na użytek ustawy o drogach publicznych pojęcie "ulicy" odnosi się do wszystkich ulic, nie tylko publicznych.

Reasumując, w myśl art. 4 pkt 3 u.d.p. ulica to każda, nie tylko publiczna, "droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe". Z powyższej definicji, zwłaszcza z jej drugiej części, organ wywiódł, że ulice, o jakich mowa, powinny mieć cechę ogólnej dostępności, powszechności. Bezsporne jest, że pojęcie ulica nie może być utożsamiane z pojęciem droga publiczna ani nawet droga, bowiem ma znacznie szersze znaczenie.

Starosta przypomniał, że wnioskodawcy zwrócili się o zwrot część działki nr [..], który został opisany jako: od zachodu granicząca z ulicą K., od północy graniczący z działkami nr [..]-[..], od wschodu graniczący z ulica D. i ulicą K., od południa granicząca z ulicą Z. Obszar ten został przedstawiony na wyrysie z mapy ewidencyjnej i oznaczony literami ABCDEF, co jest o tyle istotne, że Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu wskazał, że Starosta przekroczył zakres wniosku i orzekł o całej działce nr [..], podczas gdy wniosek dotyczył jej części.

Organ wskazał, że obszar objęty wnioskiem obecnie stanowi teren ogólnodostępny z zielenią miejską, miejscami pokryty kostką betonową, na którym znajdują się plac zabaw, fontanna oraz ławeczki, pełniący funkcję komunikacyjną, gdyż część nieruchomości między pasem rekreacyjnym a działkami nr [..]-[..] służy jako ciąg pieszo-jezdny, którym można dojechać do tych działek. Zdaniem Starosty, rozważania na temat realizacji celu wywłaszczenia, jakim jest budowa wewnętrznej ulicy lokalnej, mają sens jedynie wtedy, gdy analizuje się realizację celu na danym fragmencie działki w kontekście całej ulicy, to znaczy czy wchodzi w skład ulicy jako dopełnienie całości, a nie czy dany wycinek gruntu spełnia tę funkcję jako samodzielna jednostka. Organ wskazał, że przedmiotowy teren tworzy funkcjonalne przedłużenie przebiegu ul. K., która na całej swojej długości od ul. K. do ul. M. jest wyjątkowo szeroka i ma około 24 do 25 m szerokości.

Ulica ta składa się z dwóch jezdni przedzielonych pasem zieleni. Omawiany fragment działki nr [..] stanowi funkcjonalne przedłużenie opisanego przebiegu ul. K. i uzasadnione jest jej urządzenie w sposób uwzględniający ten przebieg, a więc i dalsze zastosowanie elementu przedzielającego. Biorąc pod uwagę definicje pojęcia ulica Starosta stwierdził, że obszar, którego zwrotu żądają wnioskodawcy mieści się w każdej z funkcji, jakie posiada ulica. Jest to bowiem obszar ogólnodostępny, który pełni funkcję komunikacyjną, gdyż posiada w północnej części działki nr [..] wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu pojazdów oraz do ruchu pieszych. Na obszarze znajduje się zieleń - będąca przedłużeniem pasa zieleni izolacyjnej oddzielającej pasy jezdni, pełniącej funkcję skweru. Teren ten pełni funkcję rekreacyjną - poprzez umiejscowienie na nim małego placu zabaw oraz fontanny. Elementy te nie stanowią dominującego fragmentu nieruchomości i stanowią jedynie element uzupełniający w całości.

Ponadto, zostały umiejscowione na obszarze zieleni i składają się na kompozycję urbanistyczną, która wpływa na charakter i wygląd całej ulicy. Organ przypomniał, że ul. K. stanowi jeden z głównych deptaków K., niezbędnej części architektury miejscowości silnie związanej z turystyką i uznał, że oczywistym wydaje się, że takie miejsca tracą ściśle komunikacyjny charakter a stają się reprezentacyjnymi fragmentami miejscowości, wymagającymi uzupełnienia o dodatkowe funkcje, którymi może być m.in. ozdobna fontanna czy też niewielki plac zabaw.

Wobec powyższego, w ocenie Starosty, nieruchomość w całości można uznać w chwili obecnej za zajętą pod ulicę, a tym samym cel wywłaszczenia jest obecnie realizowany na obszarze będącym przedmiotem niniejszego postępowania. Jednakże mając na uwadze wskazania organu odwoławczego, Starosta wystąpił do Muzeum, do Wojskowego Biura Historycznego oraz do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w celu pozyskania archiwalnej dokumentacji fotograficznej. Uzyskano w ten sposób zdjęcia przedstawiające stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości z lat 1985, 1996, 1997, 2005 i 2010. Na pierwszym zdjęciu przedstawiającym K. w 1985 r., obszar objęty wnioskiem stanowi płaski obszar gruntu nieutwardzony bez zakrzewień i zadrzewień, nieporośnięty żadną roślinnością, wolny od zabudowań. Teren ten wchodzi w skład pasa ciągnącego się od jednej z głównych dróg K. na wschód. Niewątpliwie jest to wydzielony pas terenu, który posiada cechę ogólnej dostępności, powszechności, przeznaczony do ruchu pojazdów i pieszych.

Stanowi komunikacyjne połączenie - dojazd do nieruchomości położonych po wschodniej części K. Starosta zauważył, że funkcja komunikacyjna w tym przypadku jest jedną z głównych funkcji determinujących o przeznaczeniu gruntu pod ulice. Z powyższego wynika więc, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa wewnętrznej ulicy lokalnej, został zrealizowany już w 1985 r. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 1 u.g.n. konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nie ma istotnego znaczenia jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Pomimo uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany Starosta przeanalizował pozostałą dokumentacja fotograficzną zebraną w sprawie. Zdjęcie z 1996 r. jest wykonane w gorszej jakości. Na wspomnianym terenie znajdują obiekty poustawiane symetrycznie w dwóch rzędach, które są trudne do zidentyfikowania. Mogą stanowić zaparkowane pojazdy, ławki lub małe stoiska handlowe.

Nie zajmują jednak dużej powierzchni z obszaru objętego analizą. Z wcześniejszych rozważań wynika jednak, że każdy z tych obiektów zarówno wydzielone miejsca postojowe, jak i obiekty o funkcji rekreacyjnej i handlowej stanowią ulice. Na zdjęciu z 1997 r. widać, że wspomniany obszar zajęty jest w sporej części przez parkujące samochody. Przyjąć należy, że był to parking ogólnodostępny i stanowił kontynuację parkingu znajdującego się w dalszej części ul. K. Obszar wywłaszczony stanowił funkcjonalną spójną całość z pozostałą częścią ulicy. Zdjęcie z 2005 r. przedstawia już istniejący budynek w środkowej części, we wschodniej części pusty plac, a z zachodniej plac z dwoma niezidentyfikowanymi obiektami. Północna część obszaru stanowi ciąg komunikacyjny. Jest to układ przestrzenny będący przedłużeniem układu znajdującego się we wschodniej części ulicy K. i jako kontynuacja też kwalifikuje się pod miano ulicy.

Zdjęcie z 2010 r. również przedstawia od strony północnej ciąg komunikacyjny. W środkowej części znajduje się budynek. Po jego wschodniej stronie zlokalizowany jest ogólnodostępny plac z niezidentyfikowanym obiektem, po zachodniej stronie ogólnodostępny plac, na którym również znajduje się kilka obiektów, prawdopodobnie są to zaparkowane pojazdy.

Organ wskazał, że co prawda na podstawie pozyskanych zdjęć nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, w jakim czasie powstawały poszczególne obiekty na terenie takie jak parking, chodniki, ciągi komunikacyjne, tereny zielone budynki, przystanek [.] i budki telefoniczne. Nie ma jednak wątpliwości, że na każdym ze zdjęć teren zachowuje charakter ogólnodostępności. Z wcześniejszych rozważań wynika, że obiekty, które pojawiały się na analizowanym obszarze zarówno wydzielone miejsca postojowe, wydzielony pas ruchu przeznaczony do komunikacji pieszej oraz kołowej, jak i obiekty o funkcji rekreacyjnej i handlowej niezwiązaną bezpośrednio z prowadzeniem ruchu, jednak niekolidujące z ogólną funkcją terenu stanowią ulice. Poszczególne modyfikacje zagospodarowania terenu nie stoją w sprzeczności z funkcją obszaru. Wszystkie kolejne zmiany doprowadzają do stanu, w którym cała ulica K. stanowi harmonijną kompozycję architektoniczną, będącą wizytówką miejscowości o charakterze turystycznym.

Wątpliwość może stanowić wspomniany budynek a konkretnie, czy pełniona przez niego funkcja mieściła się w definicji ulicy. Jednakże, mając na uwadze, że zrealizowanie celu wywłaszczenia zostało już udowodnione, badanie funkcji jaką pełnił budynek jest bezcelowe.

Po rozpoznaniu odwołania A.A.-Z.Z. decyzją z 26 października 2020 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o:

1. 1) odmowie zwrotu części wywłaszczonej, oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o pow. 1 574 m2, położonej w obrębie K., gmina W., KW nr [..], zaznaczonej w załączniku graficznym do rozstrzygnięcia,
2. 2) umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o pow. 1 574 m2, położonej w obrębie K., gmina W., KW nr [..], która nie została zaznaczona w załączniku graficznym do niniejszego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z celem wywłaszczenia wskazanym w akcie notarialnym z 19 stycznia 1984 r., działka nr [..] (w wyniku jej przekształceń geodezyjnych powstała m.in. działka nr [..]) była przeznaczona pod wewnętrzną lokalną ulicę położoną w K. Wojewoda wskazał, że pismem z 22 lutego 2013 r. Starosta zwrócił się do Urzędu Miejskiego z prośbą o udzielenie informacji, czy nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka nr [..], wchodzi obecnie w skład pasa drogowego drogi publicznej gminnej. W odpowiedzi Referat Gospodarki Nieruchomościami i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego poinformował, że ww. działka jest położona w pasie drogowym gminnych dróg publicznych, tj. ul. K. i ul. Z. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania przez organ I instancji, wpłynęło pismo Urzędu Miejskiego z 11 lutego 2015 r., w którym wskazano, że ruch drogowy na ulicy K. prowadzony jest po prawej stronie, od ulicy K. Przyjęto również przeznaczenie drogi w liniach, w których może być lokalizowana infrastruktura związana z drogą a stanowiąca całość techniczno-użytkową.

Natomiast ustalając szerokość przedmiotowej drogi dojazdowej (symbol KDD), która zgodnie z obowiązującymi przepisami w liniach rozgraniczających wynosi minimum 10 m w terenie zabudowanym, uwzględniono także układ drogowy w ciągu ulic K. i Z., jak również wzmożone znacznie w sezonie letnim natężenie ruchu w obrębie obu ulic. Funkcja określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego K-1, m.in. dla działki nr [..] położonej na obszarze oznaczonym symbolami 6.KDD - ulica K. i 7.KDD - m.in. ulica Z., przewiduje przekrój i wyposażenie pasa drogowego w elementy dopuszczone przepisami drogowymi, w tym małą architekturę, jak np. fontanna, której budowa została zgłoszona do Starostwa Powiatowego i do której nie wniesiono sprzeciwu. Do tego pisma załączono metrykę ulicy K., z której wynika, że od 30 września 1989 r. szerokość ulicy wynosi 24 m, w tym jezdni 6 m. Na powierzchnię ulicy składają się powierzchnie: jezdni, zieleńców i chodników.

Ponadto, w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się uchwała nr [..] Rady Miejskiej z 24 listopada 2004 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy Miasta do kategorii dróg gminnych, obejmująca ulicę K. i ulicę Z. w K. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda podkreślił, że ustalenie, iż droga usytuowana na spornej działce stanowi drogę publiczną jednoznacznie wyklucza możliwość jej zwrotu w części zajętej pod tą drogę. Wydzielenie drogi publicznej sprowadza się wyłącznie do granic tej drogi, tj. do granic, w których fizycznie znajduje się budowla spełniająca wszystkie warunki niezbędne dla istnienia drogi publicznej w znaczeniu u.d.p.

Ponadto, organ przypomniał, że kwestię, czy na działce nr [..] powstała droga publiczna, rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 642/16, stwierdzając, że jedynie część tej działki zajęta została pod pas drogowy - nawierzchnię asfaltową oraz przylegający do niej chodnik. Natomiast zainwestowanie tej nieruchomości w pozostałym zakresie, a mianowicie wyłożenie kostką betonową, urządzenie placu zabaw oraz fontanny, jak również faktyczne wykorzystywanie jako ciągu pieszo-jezdnego, którym można dojechać do kilku działek w żadnym razie nie świadczy o zrealizowaniu jakiegokolwiek elementu drogi publicznej. W tym kontekście organ przypomniał, że jest związany powyższym rozstrzygnięciem na podstawie art. 153 p.p.s.a.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że w zaskarżonej decyzji Starosta orzekł o całej działce nr [..] (na to wskazuje zapis w sentencji "części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o powierzchni 1.574 m2"), mimo że na stronie 8 zaskarżonej decyzji stwierdził, że "niniejsze rozważania dotyczą tylko i wyłącznie obszaru objętego wnioskiem", a do ww. wniosku została załączona mapa wskazująca, zwrotu której dokładnie części nieruchomości domagają się wnioskodawcy. Tym samym organ I instancji przekroczył zakres wniosku, który wszczął postępowanie w sprawie i wyznaczył jej granice. Z tego powodu Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o pow. 1 574 m2, położonej w obrębie K., gmina W., która nie została zaznaczona w załączniku graficznym do wniosku z 28 lipca 2011 r.

W związku z tym, że jedynie część działki nr [..] stanowi drogę publiczną, należało sprawdzić, czy na pozostałej części działki nr [..], która została objęta wnioskami, został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci wewnętrznej lokalnej ulicy położonej w K. Wojewoda wyjaśnił, że mimo poszukiwań nie udało się odnaleźć decyzji Urzędu Miejskiego z 30 grudnia 1983 r., nr [..], ustalającej, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 25 kwietnia 1978 r. nr [..], ww. działka miała takie przeznaczenie. Jednakże w materiale dowodowym znajduje się ogólny plan zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzony ww. uchwałą, czarno-białym załącznikiem graficznym. W piśmie z 5 kwietnia 2012 r. Referat Gospodarki Nieruchomościami i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego wskazał, że zgodnie z ustaleniami ww. planu działka nr [..] wchodziła częściowo w skład terenu "istniejącej drogi państwowej nr [..]" i częściowo w "teren wewnętrznych lokalnych ulic kategoria i klasa WIV o szerokości w liniach rozgraniczających 15 m obsługujące osadę -jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem KW IV".

Zdaniem Wojewody, powyższe oznacza, że nie cała działka nr [..] była przeznaczona pod drogę publiczną. Jednakże na podstawie załącznika graficznego, znajdującego się w aktach sprawy nie można ustalić, które części wchodziły w skład ww. terenów.

W dalszej kolejności Wojewoda obszernie odniósł się do materiału dowodowego i przypomniał, że w odpowiedzi na pismo Starosty z 23 maja 2012 r. Urząd Miejski poinformował, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi lokalizację ww. obiektów budowlanych, niestanowiących urządzeń infrastruktury drogowej. Dodatkowo, w piśmie z 13 czerwca 2012 r. wskazano, że część dawnej działki nr [..], położona w pasie drogowym, od 1998 r. do 2011 r. była przez Gminę wydzierżawiana pod działalność widowiskowo-rozrywkową oraz handlową sezonową. Ponadto, w piśmie z 11 lipca 2012 r., które zostało ponowione pismem z 16 sierpnia 2012 r., Starosta zwrócił się do wnioskodawców z prośbą o udzielenie informacji, czy znajdują się oni w posiadaniu dokumentacji bądź, czy są w stanie wskazać świadków mogących potwierdzić lokalizację obiektów budowlanych innych niż stanowiące urządzenia infrastruktury drogowej na przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z 22 sierpnia 2012 r. wnioskodawcy wnieśli m. in. o przesłuchanie W. L. i K. L. na okoliczność zagospodarowania przedmiotowego terenu po dacie sporządzenia aktu notarialnego, tj. po 19 stycznia 1984 r., lokalizacji na spornej działce obiektów budowlanych oraz okresu dzierżawy przedmiotowego terenu przez osoby trzecie. Ponadto, wnioskodawcy wyjaśnili, że część działki, niewchodząca w skład pasa jezdni, począwszy od maja 1984 r. do 1998 r. wykorzystywana była na tzw. targowisko całoroczne ze zwiększoną obsługą w okresie sezonowym letnim, natomiast od 1998 r. do 2011 r. przedmiotowa część działki wykorzystywana była dla celów różnorakiej działalności gospodarczej. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 20 września 2012 r. W. L. i K. L. zeznali, że po wywłaszczeniu na nieruchomości prowadzona była działalność handlowo-usługowa przez osoby fizyczne. Według ich wiedzy ogrodzony plac zabaw, znajdujący się we wschodniej części nieruchomości wykonano dopiero około 2008-2009 r., zaś przed tą datą na tej części nieruchomości również znajdowały się stoiska sklepowe. Ponadto w 2008 r. lub 2009 r. wykonano poszerzenie istniejącej drogi poprzez wyłożenie chodnika znajdującego się w południowej części nieruchomości kostką betonową.

Wojewoda przypomniał, że w odpowiedzi na pismo Starosty z 11 lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego poinformowały, że w ich archiwach brak jest dokumentacji związanej z realizacją obiektów budowlanych, które znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości (zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę).

Ponadto, w odpowiedzi na pismo Starosty z 27 września 2012 r. Urząd Miejski poinformował, że znajduje się w posiadaniu umów dzierżawy pod prowadzenie działalności handlowo-usługowej na ul. K. w K., podpisanych przed 1998 r., jednakże z uwagi na brak przy umowach dzierżawy załączników graficznych lub dokładnego opisu ze wskazaniem lokalizacji prowadzonej działalności, nie stanowią one bezpośredniego dowodu, że ich przedmiotem była nieruchomość, wobec której toczy się postępowanie w ww. sprawie. Wojewoda wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż w 1984 r. na części działki nr [..] był posadowiony przystanek autobusowy, który nie był przesuwany do czasu remontu ulicy K. oraz budka telefoniczni (vide: projekt podziału działki nr [..] załączony do decyzji Burmistrza Miasta z 2 listopada 1998 r., protokół przesłuchania świadka M. P. z 6 października 2015 r., protokoły przesłuchania stron z 20 września 2015 r. oraz pismo Urzędu Miejskiego z dnia 18 sierpnia 2015 r.). W ocenie organu odwoławczego, ww. obiekty stanowią elementy ulicy.

Następnie, organ odwoławczy powołał się na zeznania M. P., który powiedział, że na nieruchomości zlokalizowany był budynek z salonem gier, który mógł powstać około 2000 r. Ponadto, znajdował się tam także nieformalny parking. Z kolei strony oświadczyły, że na nieruchomości stał obiekt konstrukcji drewnianej przykryty dachem, który był przytwierdzony do podłoża za pomocą fundamentów betonowych. Po 1996 r. na nieruchomości sytuowane były obiekty tymczasowe, w których prowadzona była działalność handlowo-usługowa, a ogrodzony plac zabaw, który znajduje się we wschodniej części nieruchomości, wykonano dopiero ok. 2008 r. lub 2009 r., zaś przed tą datą na tej części nieruchomości znajdowały się również stoiska handlowe. Poszerzenie tej drogi było również wykonane w 2008 r. lub 2009 r. poprzez wyłożenie chodnika z kostki betonowej znajdującego się w południowej części nieruchomości.

Z kolei z pisma Urzędu Miejskiego z 18 sierpnia 2015 r. wynika, że w 2012 r. wykonano remont istniejącej wcześniej na nieruchomości nr [..] nawierzchni utwardzonej i obecnie ul. K. posiada nawierzchnię z kostki betonowej. Natomiast dodatkowa infrastruktura towarzysząca funkcji drogowej, a znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości w postaci fontanny oraz jej oświetlenia została wykonana dopiero w 2013 r. Ponadto, Urząd przypomniał, że przez przedmiotową nieruchomość przebiegają obecnie główne magistrale sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci energetycznej wraz z odprowadzeniami (przyłączami) do nieruchomości przylegających, co jest elementem ulicy według uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05.

Wojewoda wyjaśnił (co zostało również omówione w poprzedniej decyzji Wojewody z 7 czerwca 2019 r.), że nieprawidłowo organ I instancji przesłuchał strony jako świadków. Organ odwoławczy podkreślił też, że w trakcie rozpatrywania odwołania od poprzedniej decyzji Starosty, pozyskał zdjęcie lotnicze z 22 sierpnia 2005 r., na którym widać w części wschodniej przedmiotowej działki plac ogólnodostępny z niezidentyfikowanymi obiektami, w części środkowej - budynek (którego nie ma na zdjęciu lotniczym z 1997 r., czyli musiał powstać po tej dacie), z kolei w części zachodniej jest pusta przestrzeń. Starosta zaś przed wydaniem zaskarżonej decyzji włączył do materiału dowodowego zdjęcia lotnicze z 1985 r., 1996 r., 1997 r., 2005 r. i 2010 r.

Organ odwoławczy wskazał, że wyżej opisane wykorzystywanie przedmiotowej nieruchomości od 1985 r. do dnia dzisiejszego wskazuje, iż stanowiła ona i stanowi ulicę. Dodatkowo, dojazd (nazywany w niniejszej sprawie ciągiem pieszo jezdnym znajdującym się w północnej części działki nr [..]) do działek znajdujących się przy ulicy również mieści się w pojęciu ulicy. Ponadto, Wojewoda zauważył, że część przedmiotowej nieruchomości mogła zostać wykorzystana na teren zieleni miejskiej już w dniu przejęcia jej przez Skarb Państwa. Organ podkreślił, że skoro w 1985 r. na działce nr [..] istniała ulica, a dopiero po jakimś czasie pojawiły się tam inne obiekty, np. stragany, budynki handlowo-usługowe, to niemożliwy jest zwrot części przedmiotowej nieruchomości, objętej żądaniem wniosków. Na marginesie organ podniósł, że w jego opinii utworzenie obecnie ciągu pieszego zamiast drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów ewentualnie może świadczyć jedynie o modyfikacji celu wywłaszczenia, a nie o jego niezrealizowaniu, bowiem oba elementy mieszczą się w pojęciu ulicy. Reasumując, na części działki nr [..], objętej żądaniem zwrotu, został zrealizowany cel w postaci wewnętrznej ulicy lokalnej, dlatego należało odmówić zwrotu.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A.A.-Z.Z. zarzucając:

1. 1) naruszenie art. 216 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że sporna część nieruchomości, w jakim została zagospodarowana placem zabaw, placem wyłożonym kostką brukową oraz fontanną nie stała się zbędna w związku i na cel, na jaki została wywłaszczona,
2. 2) naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie i oparcie swojego rozstrzygnięcia przede wszystkim na uchwale Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2004 r., nr [..], stanowiącej akt prawa miejscowego zaliczający działkę nr [...] w całości do kategorii dróg gminnych Gminy Miasta W.,
3. c) naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez błędne uznanie, że sporna działka nie została w całości zagospodarowana na drogę wewnętrzną gminną,
4. d) naruszenie art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, iż całość działki nr [..] została zajęta pod pas drogowy tj. ulicę K. i Z. w K. skutkującą niemożliwością orzeczenia jej zwrotu, podczas gdy stosownie do art. 4 pkt 2 użyte w ustawie określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacją stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym, natomiast ulica - jest drogą na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
5. 3) uznanie przez Wojewodę za zasadne nierozpoznanie zarzutu strony skarżącej niepodjęcia przez organ I instancji ustalenia granic drogi publicznej celem określenia zakresu zbędnej części nieruchomości w zakresie przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n.,
6. - a przede wszystkim nieuznania za słuszne czynności oraz ich zaniechania zlecenia geodecie przez organ I instancji sporządzenia stosownej dokumentacji dla celów podziału nieruchomości w zakresie określenia granic i obszaru zwracanej części nieruchomości, co skutkowało brakiem sporządzenia operatu podziału przez geodetę,
7. 4) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na:
8. - błędnej ocenie materiału dowodowego poprzez przyjęcie przez organy obu instancji stanowiska dotyczącego zagospodarowania całej spornej działki dający dominujące rozstrzygnięcie w zakresie charakteru przedmiotowej działki uchwale nr [..] Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2004 r. - co pozostaje w rażącej sprzeczności z wyrokiem NSA z 17 maja 2010 r., sygn. I OSK 1025/09, zgodnie z którym, dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna,
9. - co znalazło także swój wyraz w wyroku WSA w Gdańsku z 8 lutego 2017 r., sygn. II SA/Gd 642/16, gdzie stwierdzono, że wbrew stwierdzeniom organów, nie ma bowiem decydującego znaczenia uchwała Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2004 r. o zaliczeniu działki nr [..] do dróg gminnych,
10. 5) rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem w decyzjach obu instancji wyroków WSA w Gdańsku: sygn. II SA/Gd 306/14 i II SA/Gd 642/16.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie przez sąd co do istoty sprawy, tj. o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], przy jednoczesnym zobowiązaniu Starosty do wykonania dokumentacji:

1. a) geodezyjno-prawnej, dla potrzeb podziału nieruchomości celem jej wydzielenia do zwrotu wywłaszczonej części,
2. b) finansowo-rozliczeniowej określającej wartość opłaty poniesionej przy zwrocie wywłaszczonej części nieruchomości;

Ewentualnie wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżących, organy obu instancji nie poczyniły żadnych starań i działań, które miałyby na celu wykonanie wyroków WSA w Gdańsku o sygn. II SA/Gd 306/14 oraz II SA/Gd 642/16. Niezrozumiałe jest stanowisko Wojewody, że podniesiony w odwołaniu zarzut niepodporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej we wskazanych wyrokach jest bezpodstawny, gdyż – zdaniem Wojewody – w wyroku z 8 lutego 2017 r. sąd jedynie wypowiedział się co do istnienia obecnie drogi publicznej, a nie realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto, niezrozumiałe jest m.in. również to, że organ wskazał, iż na części działki nie ma drogi publicznej, ale został zrealizowany cel wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z 14 stycznia 2021 r. skarżący uzupełnili braki formalne skargi oraz wnieśli o nieuwzględnienie wniosku organu o oddalenie skargi uznając odpowiedź na skargę za bezzasadną podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja, mimo częściowej nietrafności jej uzasadienia, została wydana zgodnie z prawem.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody, mocą której uchylono decyzję organu pierwszej instancji o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [..] w K. i odmówiono zwrotu tej nieruchomości oraz umorzono postępowanie w sprawie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były natomiast przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n. Zgodnie z art. 216 ust. 1 tej ustawy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), dalej jako u.z.t.w.n. W myśl zaś art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Z kolei jak stanowi art. 137 ust. 1 omawianej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2. 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Z akt sprawy wynika, że działka nr [..], stanowiąca własność M. L. i W. L., została wywłaszczona na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. aktem notarialnym z 19 stycznia 1984 r. Rep. A nr [..]. Na mocy tego aktu nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa z przeznaczeniem pod wewnętrzną lokalną ulicę położoną w K. Jak ustalono w toku niniejszego postępowania, aktualnie działka jest położona w pasie drogowym gminnych dróg publicznych, tj. ul. K. i Z., jak również uchwałą Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2004 r. nr [..] została zaliczona do drogi publicznej – gminnej. Przy czym, jak przesądzono w wiążącym orzekające organy prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 642/16, jedynie część tej działki zajęta została pod pas drogowy - nawierzchnię asfaltową oraz przylegający do niej chodnik. Zainwestowanie tej nieruchomości w pozostałym zakresie, a mianowicie wyłożenie kostką betonową, urządzenie placu zabaw oraz fontanny, jak również faktyczne wykorzystywanie jako ciągu pieszo-jezdnego, którym można dojechać do kilku działek, w żadnym razie jednak nie świadczy o zrealizowaniu jakiegokolwiek elementu drogi publicznej, jako że nie są to ani elementy drogi jako budowli, ani też nie są to drogowe obiekty inżynierskie, urządzenia ani instalacje mogące stanowić wraz z drogą całość techniczną-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

W konsekwencji, jak trafnie stwierdził Wojewoda nie można zwrócić części działki nr [..], która stanowi drogę publiczną, natomiast w odniesieniu pozostałej części (objętej wnioskiem, oznaczonej na załączonej do wniosku mapie) konieczne było ustalenie, czy został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia. Zarazem, wiążące jest ww. stanowisko, wynikające z uprzednich orzeczeń sądów administracyjnych, zapadłych w niniejszej sprawie, że sposób obecnego wykorzystania tej części działki w postaci zrealizowania na niej placu zabaw oraz fontanny, jak również wykorzystywania jako ciągu pieszo-jezdnego, którym można dojechać do kilku działek, nie stanowi o realizacji drogi publicznej. W tym zaś zakresie Wojewoda przeprowadził szeroką analizę prawną zarówno pojęcia "droga", jak i "ulica", którym posługiwał się akt wywłaszczeniowy, dochodząc do wniosku, że pojęć tych nie można utożsamiać.

Dalej organ uznał, że umieszczenie na danym terenie takich elementów jak ogródki gastronomiczne, stosika z ladami, czy utworzenie ciągu pieszo-jezdnego nadal pozwala uznać go za ulicę. W ocenie sądu, pogląd ten jest błędny, jednakże rozważania w powyższym zakresie nie mają przesądzającego znaczenia tak dla kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jak i oceny prawidłowości decyzji Wojewody. Kluczowe znaczenie ma bowiem ustalenie, czy na nieruchomość został zrealizowany cel wywłaszczenia, a nie to, jakie jest obecne przeznaczenie tej nieruchomości.

Uzasadnienie powyższego stwierdzenia należy poprzedzić wyjaśnieniami. Mianowicie, aktualnie przedmiotowa działka z jednej trony stanowi pas ulicy K., na pozostałej części znajduje się plac wyłożony kostką, z latarniami, ławkami, zielenią, ciągiem pieszym oraz placem zabaw. Taki stan, w ocenie sądu, nie pozwala uznać działki za drogę, czy tez ulicę, jak przewidziano w akcie notarialnym z 19 stycznia 1984 r. W takim wypadku nie można by uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jednakże, jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, iż w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła, a także od tego - czy po zrealizowaniu celu wywłaszczenia - nieruchomość jest wykorzystywana w inny sposób.

Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi bowiem do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu i dopiero wtedy, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18, dostępny w CBOSA).

Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd osobom trzecim (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, publ. OTK Seria A 2012 nr 11, poz. 135).

W kontekście powyższego kluczowe znaczenie mają pozyskane przez organ zdjęcia lotnicze – wykonane przez Wojskowe Biuro Historyczne oraz przez Głównego Geodetę Kraju, które obrazują sposób zagospodarowania nieruchomości na przestrzeni lat – od jej wywłaszczenia w 1985 r. do chwili obecnej. Analiza zdjęcia z 1985 r. wskazuje, że w tym czasie przedmiotowa działka stanowiła drogę – nie znajdują się na niej żadne obiekty rekreacyjne (ławki, plac zabaw) i przyrodnicze (zieleń, nasadzenia), jak ma to miejsce obecnie, a działka wpisuje się w istniejący układ komunikacyjny – dojazd do budynków mieszkalnych. W dalszej kolejności analizie poddano zdjęcie z roku 1996, gdzie na części działki od strony ul. K. znajdują się dwa rzędy niewielkich obiektów, pozostała zaś część nieruchomości – od strony ul. D. nie jest zagospodarowania, choć prawdopodobnie znajduje się na niej trawa – na co wskazuje podobna kolorystka nawierzchni, jak w przypadku sąsiadujących z działką terenów wokół domów mieszkalnych.

Z kolei zdjęcie z roku 1997, wykonane w kolorze przez Głównego Geodetę Kraju ujawnia, że symetrycznie ustawione budynki od strony ul. K. zniknęły i pozostało tylko parę rozrzuconych obiektów – prawdopodobnie o charakterze gastronomicznym (budka z lodami), czy usługowym (kiosk, warzywniak). Natomiast pozostała część, od strony ul. D. stanowiła parking, a wzdłuż budynków znajdował się pas komunikacyjny, pieszo-jezdny. Parking ten miał charakter ogólnodostępny, gdyż ze zdjęcia nie wynika, aby ten teren był w jakiś sposób ogrodzony, ograniczając dostęp np. tylko do właścicieli budynków sąsiadujących z działką.

Powyższe wskazuje, że od roku 1985, od czasu wywłaszczenia, do początku lat 90-tych XX w., przedmiotowa działka stanowiła drogę, natomiast zmiana w zakresie zagospodarowania nastąpiła przynajmniej w roku 1996, kiedy to na nieruchomości postawiono obiekty, a jego część pokryta była trawą. Także kolejne fotografie ujawniają postępującą zmianę zagospodarowania, która doprowadziła w 2005 r. do uporządkowania terenu i wyznaczenia przez jej centralną część pasa z urządzoną zielenią z dwoma placami i niezidentyfikowanymi obiektami oraz ciągiem komunikacyjnym. Stan ten utrzymywał się także w roku 2010, kiedy na wykonanym zdjęciu dodatkowo pojawiły się zaparkowane samochody wzdłuż pasa komunikacyjnego z jednej strony działki. Wreszcie zaś, obecnie, ciąg komunikacyjny ciągnie się tylko z jednej strony działki, z drugiej zaś w połowie nieruchomości przechodzi w teren placu wyłożonego kostką, na którym umieszczono ławki, fontannę, latarnię i drzewa. W części działki od strony ul. D. znajduje się natomiast plac zabaw.

Skoro zatem po wywłaszczeniu, a przed dniem 1 stycznia 1998 r., cel wywłaszczenia w postaci ulicy, jak określał to akt wywłaszczeniowy, został zrealizowany – czego dowodzą zdjęcia z roku 1985, to kwestia późniejszej zmiany czy modyfikacji tego celu, jaka niewątpliwie miała miejsce, doprowadzając do częściowej zmiany przeznaczenia nieruchomości od połowy lat 90-tych XX w., nie przesądza o zbędności działki na cel wywłaszczenia. Wyjaśniono już bowiem, że w takim wypadku – realizacji celu przed dniem 1 stycznia 1998 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot, zwrot nieruchomości nie jest możliwy, niezależnie kiedy, tj. czy w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., realizacja ta miała miejsce. Nie ma też znaczenia, czy po zrealizowaniu tego celu nieruchomość dalej była wykorzystywana na cel wywłaszczenia, czy też w inny sposób, co niewątpliwie częściowo ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

Do oceny zbędności nie można bowiem stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu i nie jest dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1274/17, dostępny w CBOSA). Konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 610/15, dostępny w CBOSA).

Wobec tego, niezależnie od tego, że nie są trafne, to nie mają znaczenia prawnego wywody organu odwoławczego dotyczące tego, czy aktualne zagospodarowanie w postaci częściowego ciągu komunikacyjnego, a częściowo parkingu oraz rekreacji i drobnego handlu stanowią ulicę i realizują cel wywłaszczenia, w kontekście tego, że z analizy materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany po wywłaszczeniu – z pewnością w roku 1985 i mniej więcej do połowy lat 90 XX w. taki cel był na nieruchomości zrealizowany. Z tego właśnie względu, nie zaś z uwagi na szeroką argumentację Wojewody w kwestii pojęć "drogi" i "ulicy" i obecnego sposobu zagospodarowania działki objętej wnioskiem, sąd uznał, że zaskarżona decyzja ostatecznie jest zgodna z prawem. W końcowej części uzasadnienia Wojewoda bowiem trafnie stwierdził, że cel wywłaszczenia był zrealizowany po odjęciu prawa własności, co w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych stanowi przesłankę uniemożliwiającą zwrot nieruchomości, bez względu na aktualny sposób jej wykorzystania.

W tym też aspekcie za nietrafne należy uznać zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 8 oraz 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych bowiem ustalenia organów w tej mierze związane z obecnym przeznaczeniem nieruchomości jako drogi publicznej lub ulicy pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Reasumując, w ocenie sądu, przeprowadzone w sprawie postępowanie odwoławcze nie narusza reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż Wojewoda dokonał analizy całego zebranego materiału dowodowego, uznając go za kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a na jego podstawie ustalił istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne, które następnie poddał ocenie, która nie nosi znamion dowolności. W konsekwencji tych działań prawidłowo też zastosował art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. uznając, że w niniejszej sprawie zwrot części działki oznaczonej nr [..] w K., gmina W., w zakresie wskazanym na mapie dołączonej do wniosku inicjującego postępowanie, nie jest możliwy.

Prawidłowo też Wojewoda dokonał modyfikacji orzeczenia Starosty wskazując, że nie było możliwe orzeczenie o zwrocie całej działce nr [..], gdyż wniosek dotyczył wyłącznie oznaczonej przez wnioskodawców części. Wobec zatem pozostałej części działki nie było możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego, gdyż wykraczałoby to poza zakres żądania, a postępowanie wszczęte również co do tej części należało umorzyć. Zasadnie zatem Wojewoda w pkt 2 swojego rozstrzygnięcia orzekł w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. w stosunku do części wywłaszczonej nieruchomości nieoznaczonej na załączonym do decyzji załączniku graficznym.

Wobec tego, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił ją.

Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyli skarżący, a żadna z pozostałych stron postępowania nie sprzeciwiła się takiemu trybowi z wyznaczonym terminie.