Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 26 września 2023 r. nr SKO Gd/2532/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako "SKO" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775) -dalej jako "Kpa", art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 390) - dalej jako "u.ś.r.", po rozpatrzeniu odwołania B. S. (dalej jako "wnioskodawca", "strona" lub "Skarżący") od decyzji z dnia 3 stycznia 2023 r., wydanej z upoważnienia Wójta Gminy S. (dalej jako "organ I instancji) w przedmiocie odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem H. S. (dalej jako "brat strony"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny sprawy:
W dniu 23 marca 2022 r. wnioskodawca złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. W uzasadnieniu strona wskazała, że rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją: nie posiada też żony ani dzieci. Brat strony legitymuje się wydanym w dniu 30 października 2017 r. przez właściwy organ, orzeczeniem zaliczającym go do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym; niepełnosprawność istnieje od 11 stycznia 2010 r.; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 lutego 2010 r. Orzeczenie wydane zostało na czas określony do dnia 31 października 2022 r.
Po przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji wydał w dniu 28 kwietnia 2022 r. pierwszą decyzję w sprawie, która została uchylona przez SKO w postępowaniu odwoławczym. Uchylając decyzję organu I instancji SKO wskazało na naruszenie przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej. Ponadto SKO nakazało samodzielne zebranie materiału dowodowego, z uwagi na nieuzupełnienie tego materiału w trybie art. 136 k.p.a. przez organ I instancji.
W powtórzonym postępowaniu na zlecenie organu w dniu 3.11.2022 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony na okoliczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. W jego toku ustalono, że brat strony jest osobą niepełnosprawną stale leżącą. Budzi się około 8 rano; strona wtedy myje brata, wykonuje poranną toaletę i przygotowuje śniadanie i kawę. Osoba wymagająca opieki - zgodnie z oświadczeniem strony - nie jest w stanie wykonać żadnych w/w czynności z uwagi na fakt, że jest osobą leżącą. Śniadanie podawane jest około 9 rano, a strona musi brata karmić (czasami ma trudności z przełykaniem, dlatego pokarm należy rozdrobnić). Strona podaje lekarstwa, potem zajmuje się przygotowaniem obiadu, podawany około 12 lub 13 także poprzez karmienie.
Następnie strona sprząta po posiłku, robi porządki w mieszkaniu i wykonuje takie czynności jak: pranie, sprzątanie, prasowanie, zakupy. Jeżeli strona musi wyjść z mieszkania, to opiekę przejmuje żona strony. Około godziny 17 następuje przygotowanie kolacji, podawanej bratu przez wnioskującą stronę. Po sprzątnięciu po kolacji strona podaje lekarstwa. Wieczorem strona myje brata, wykonuje wieczorną toaletę i przygotowuje brata do snu. Codziennie wykonuje z bratem różne ćwiczenia niesprawnej ręki i nogi, w różnych porach. Z treści zaświadczenia lekarskiego brata strony z dnia 7.11.2022 r. wynika, że pacjent jest leżący, niedowidzący, z niedowładem połowicznym lewostronnym, po udarze mózgu w 2010 r. i 2014 r. Wtoku uzupełnienia w/w wywiadu środowiskowego, w dniu 01.12.2022 r. wskazane zostały zakresy godzinowe odnoszące się do podanych przez stronę czynności. Strona oświadczyła, że w nocy śpi w jednym pokoju z bratem, żeby udzielić wsparcia w razie potrzeby.
Wykupuje lekarstwa, umawia wizyty lekarskie i załatwia sprawy urzędowe. Osoba wymagająca opieki leży na łóżku rehabilitacyjnym, z wózka inwalidzkiego raczej nie korzysta. Nie może zostać sam bez opieki. Nie ma żony ani dzieci. Jedynym stażem zawodowym strony wnioskującej było prowadzenie gospodarstwa rolnego. Nie podejmował innej pracy zarobkowej. Gdyby nie konieczność sprawowanej opieki nadal prowadziłby gospodarstwo rolne, które - na podstawie ustnej umowy - oddał w dzierżawę około 10 lat temu.
Decyzją z dnia 03.01.2023 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem.
W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona wnioskująca wykonuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem w stopniu umożliwiającym aktywność zawodową strony. Zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym bratem, szczegółowo opisany, mając na uwadze jego stan zdrowia, pozwala stronie - zdaniem organu - na dalsze prowadzenie gospodarstwa rolnego. Ponadto w opiece pomaga stronie wnioskującej jego żona (nieaktywna zawodowo) i 17 letnia córka, które przyczyniają się także do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła: - naruszenie przepisu prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; -naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą posiadającą przyznany znaczny stopień niepełnosprawności, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą.
Decyzją z dnia 26.09.2023 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W pierwszej kolejności SKO stwierdziło, że w aktach sprawy znajdują się m.in. odrębne decyzje organu przyznające stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznane na okresy od 01.05.2014 r. do 31.10.2022 r.; oświadczenie strony z dnia 21.03.2022 r. o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz pracy w nim od dnia 01.05.2014 r.; oświadczenia strony o zakresie sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym bratem; oświadczenie strony o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wypis z treści orzeczenia lekarza orzecznika KRUS z dnia 23.01.2020 r., stwierdzającego, że brat strony jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji od dnia 25.10.2019 r.
W toku postępowania odwoławczego strona przedłożyła do SKO orzeczenie właściwego organu z dnia 19.05.2023 r. zaliczające brata do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.
Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie zawiera żadnego wskazania o tym, że odmowa przyznania wnioskowanego prawa wynika z tego, iż brat strony (ur. 16.06.1954r.) został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym od dnia 25.02.2010 r., czyli w 56 roku życia, a tym samym nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - co czyni zarzut niezasadnym.
W opinii SKO, jedynym uzasadnieniem dla odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji jest dokonanie ustalenia, iż zakres czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem przez stronę opieki nad bratem, nie uniemożliwia stronie podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia, czy wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Oznacza to - zdaniem organu odwoławczego -niespełnienie warunku określonego w art. 17 ust. 1 w/w ustawy.
Zdaniem SKO, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku wnioskującej o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też nie podejmować jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem, a sprawowaniem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują -zakresie i rozmiarze, że opieka ta wymaga rezygnacji z zatrudnienia, czy też nie pozwala na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.
Wskazując na treść art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. SKO uznało, że podstawowym dowodem w niniejszej sprawie pozwalającym na ustalenie zarówno stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, jak i zakresu opieki sprawowanej przez stronę wnioskującą o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, który pozwala bądź nie pozwala stronie na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest środowiskowy wywiad rodzinny. Ponadto dowodami niezbędnymi do ustalenia czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego oraz brak dowodów wskazujących na istnienie negatywnych przesłanek nie pozwalających przyznać stronie wnioskowanego świadczenia są dokumenty oraz oświadczenia złożone do akt postępowania.
Odnosząc powyższe rozważania do treści drugiego zarzutu wniesionego odwołania, SKO wskazuje, że za uzasadnione należy uznać stanowisko organu I instancji, iż strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem, jednakże nie w zakresie uniemożliwiającym, czy to podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (np. prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego).
W opinii SKO, z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że brat strony został zaliczony na czas określony - do dnia 31.10.2022 r. do znacznego stopnia niepełnosprawności orzeczeniem właściwego organu z dnia 30.10.2017 r. (ustalony stopień datuje się od 25.02.2010 r., a niepełnosprawność od 11.01.2010 r.) - symbol 10-N i 04-O. Orzeczenie zawiera zapisy m.in. o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podobnie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji (od dnia 25.10.2019 r.) orzekł lekarz KRUS. Jednakże taki zapis sam z siebie nie oznacza, iż wykonywanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy wykonywanej przez stronę zaistniało (i nie wymaga udowodnienia innymi dowodami zebranymi w sprawie). Z treści znajdujących się w aktach sprawy dowodów, w tym wywiadów środowiskowych, w opinii SKO wynika, że niepełnosprawny brat wnioskodawcy zamieszkuje u rodziny strony (w skład której wchodzi niepracująca żona strony oraz ich 17 letnia córka) od lat, jeszcze przed uzyskaniem znacznego stopnia niepełnosprawności po przebytych dwóch udarach.
Wszystkie osoby zamieszkujące prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Jest osobą stale leżącą z niedowładem połowicznym lewostronnym. Z pośród czynności wykonywanych przez stronę w ramach sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym bratem za czynności opiekuńcze za związane z tą opieką należy uznać czynności sprowadzające się do pomocy strony przy ubieraniu brata, przygotowywaniu i podawaniu posiłków oraz leków. Wymaga pomocy przy toalecie. SKO zgadza się z ustaleniami organu I instancji, iż wykonywanie przez stronę takich czynności jak: robienie zakupów; realizacja recept; załatwianie spraw urzędowych; pranie, prasowanie, sprzątanie, nie sposób uznać za czynności opiekuńcze wobec niepełnosprawnego brata strony. Są to czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym, związane z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Zdaniem SKO, małżonka strony, przebywając całą dobę w miejscu pobytu niepełnosprawnego brata strony, także bierze czynny udział w wykonywaniu czynności opisanych wyżej i wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym, również w takim, w którym wszyscy członkowie są osobami zdrowymi.
W opinii SKO, zakres czynności wykonywanych przez stronę, związanych ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym bratem, jest tego rodzaju, iż pozwala stronie na prowadzenie gospodarstwa rolnego. Dlatego też w niniejszej sprawie związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem wskazany w art, 17 ust. 1 pkt 4 nie zachodzi. Oczywistym jest, iż określone wyżej czynności opiekuńcze nie są czynnościami zajmującymi stronie dzień w takim zakresie, aby uniemożliwiały pracę w gospodarstwie rolnym.
W ocenie SKO, wykonywanie takich czynności przez stronę jak zakupy, przygotowywanie posiłków nie tylko dla brata ale także dla siebie i swojej rodziny, załatwianie spraw urzędowych, przygotowywanie i przynoszenie opału, palenie w piecu, sprzątanie, pranie, prasowanie odnieść należy do zwykłych czynności dnia codziennego wykonywanych w każdej rodzinie - w każdym gospodarstwie domowym i takie czynności nie mogą być uznane za wykonywanie opieki nad niepełnosprawną osobą w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Legitymowanie się, przez osobę wymagającą opieki, określonym w stosownych przepisach znacznym stopniem niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego z uwagi na zakres faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą.
Zdaniem SKO, przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 ustawy, należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Konstrukcja normatywna przepisu art. 17 ust. 1 ustawy oznacza, że omawiane świadczenie nie ma stanowić źródła dochodu dla opiekuna z powodu jakichkolwiek względów, nie ma też zastępować zasiłku dla bezrobotnych itp.
Zatem więź między sprawowaniem pieczy nad niepełnosprawną w znacznym stopniu osobą, a uniemożliwieniem z tego powodu kontynuowania lub podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez opiekuna musi być ścisła i niepodważalna. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskująca strona musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędna w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Taka sytuacja - zdaniem SKO - nie zachodzi w niniejszej sprawie.
W ocenie SKO, na tle ustalonych i opisanych okoliczności stanu faktycznego sprawy, nie negując stopnia niepełnosprawności brata strony oraz wsparcia w codziennej i samodzielnej egzystencji, należy ocenić, że zakres sprawowanej względem brata opieki, nie usprawiedliwia uznania, że wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek zajęcia zarobkowego przez stronę. Tym samym brak jest związku przyczynowego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. między niepodejmowaniem zatrudnienia strony, a zakresem sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym bratem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
prawa materialnego tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;
prawa procesowego w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. Ponadto organ nie uwzględnił przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż Skarżący od 9 lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem.
Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Uzasadnienie skargi stanowi rozwinięcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo 0 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. -dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
W świetle przywołanej regulacji prawnej Sąd nie podzielił stanowiska organów, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony postępowania a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym bratem.
Z niespornych ustaleń, w tym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że brat strony jest osobą niepełnosprawną stale leżącą. Budzi się około 8 rano; strona wtedy myje brata, wykonuje poranną toaletę i przygotowuje śniadanie i kawę. Osoba wymagająca opieki - zgodnie z oświadczeniem strony - nie jest w stanie wykonać żadnych w/w czynności z uwagi na fakt, że jest osobą leżącą. Śniadanie podawane jest około 9 rano, a strona musi brata karmić (czasami ma trudności z przełykaniem, dlatego pokarm należy rozdrobnić). Strona podaje lekarstwa, potem zajmuje się przygotowaniem obiadu, podawany około 12 lub 13 także poprzez karmienie.
Następnie strona sprząta po posiłku, robi porządki w mieszkaniu i wykonuje takie czynności jak: pranie, sprzątanie, prasowanie, zakupy. Około godziny 17 następuje przygotowanie kolacji, podawanej bratu przez stronę. Po sprzątnięciu po kolacji strona podaje lekarstwa. Wieczorem strona myje brata, wykonuje wieczorną toaletę i przygotowuje brata do snu. Codziennie wykonuje z bratem różne ćwiczenia niesprawnej ręki i nogi, w różnych porach. Z treści zaświadczenia lekarskiego brata strony z dnia 7.11.2022 r. wynika, że pacjent jest leżący, niedowidzący, z niedowładem połowicznym lewostronnym, po udarze mózgu w 2010 r. i 2014 r. Strona oświadczyła, że w nocy śpi w jednym pokoju z bratem, żeby udzielić wsparcia w razie potrzeby. Wykupuje lekarstwa, umawia wizyty lekarskie i załatwia sprawy urzędowe. Osoba wymagająca opieki leży na łóżku rehabilitacyjnym, z wózka inwalidzkiego raczej nie korzysta.
Nie może zostać sam bez opieki. Nie ma żony ani dzieci. Jedynym stażem zawodowym strony było prowadzenie gospodarstwa rolnego. Nie podejmował innej pracy zarobkowej. Gdyby nie konieczność sprawowanej opieki nadal prowadziłby gospodarstwo rolne, które oddał w dzierżawę około 10 lat temu.
Odrębnymi decyzjami stronie przyznano prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okresy od 01.05.2014 r. do 31.10.2022 r. Zwrócić również należy uwagę na wypis z treści orzeczenia lekarza orzecznika KRUS z dnia 23.01.2020 r., stwierdzającego, że brat strony jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji od dnia 25.10.2019 r. Ponadto, w toku postępowania odwoławczego strona przedłożyła orzeczenie właściwego organu z dnia 19.05.2023 r. zaliczające brata do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.
Należy zauważyć, że art. 17 u.ś.r. normujący instytucję świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera definicji opieki ani nie określa sposobu jej sprawowania. Ust. 1 tego artykułu w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wiąże tylko niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o to świadczenie z celem sprawowania tej opieki, jakim jest konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dla uznania opieki za spełniającą te kryteria istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza jednak, że opieka lub pomoc musi być tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy).
Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności Skarżący wykazał. Brat Skarżącego jest osobą całkowicie zależną od innych, niedowidzącą i wymagającą karmienia rozdrobionym jedzeniem, wymagającą zapewniania osobistej, codziennej higieny, ubierania, podawania leków i przygotowywania posiłków. Brat Skarżącego wymaga całodobowej pomocy, która zapewniana mu jest przez stronę przez prawie 10 lat. Niepełnosprawny brat Skarżącego przeszedł dwa udary niedokrwienne mózgu, ma znaczące problemy z mową i porozumiewaniem się. Brat jest lewostronnie sparaliżowany, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, zadbać o podstawowe potrzeby, w tym również w zakresie tzw. zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Niepełnosprawny ma problemy z pamięcią oraz problemy natury psychicznej. Konieczne jest karmienie rozdrobnionym pokarmem. Czynności higieniczne w związku z problemami z poruszaniem się mają miejsce głównie przy łóżku, wykonywane są kilka razy dziennie w nieregularnych porach w związku z koniecznością zmiany pieluchomajtek. W związku ze stanem zdrowia brata Skarżący śpi z nim w jednym pokoju będąc do jego ciągłej dyspozycji.
Dodatkowo zauważyć należy, iż ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie przywołały żadnych okoliczności ani dowodów wskazujących na to, aby w ostatnim czasie doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego w sprawie względem poprzednich 9 lat, w czasie których uznano, iż zakres opieki jest na tyle szeroki, że uniemożliwia Skarżącemu podjęcie zatrudnienia, co uzasadniało przyznanie mu 9 razy z rzędu (w tym również w roku, w którym złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy obu instancji w szczególności nie wykazały, aby występowały jakiekolwiek nieprawidłowości w sprawowaniu opieki (wręcz przeciwnie, organ I instancji w uzasadnieniu podkreśla, iż zakres opieki jest szeroki i że opieka sprawowana jest prawidłowo i adekwatnie do potrzeb niepełnosprawnego), ani nie wykazano, aby w ostatnim czasie doszło do na tyle znaczącej poprawy stanu zdrowia niepełnosprawnego, która uzasadniłaby zmniejszenie zakresu sprawowanej nad nim opieki i umożliwiła podjęcie zatrudnienia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ani organy administracji ani sądy nie mają wiadomości specjalnych pozwalających na ustalenie czy dana osoba jest faktycznie obiektywnie niezdolna do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w związku z czym jedynie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z literalnym brzemieniem art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r., umożliwia wykluczenie brata z kolejności osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnego a tym samym umożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności i stanowisko to zostało potwierdzone w wydanej przez NSA uchwale z dnia 14.11.2022 sygn. akt I OPS 2/22. Analogiczne stanowisko można odnieść do przedmiotowej sprawy - zarówno organom administracji jak i sądom, w odróżnieniu od osób specjalizujących się w zakresie medycyny, brak jest wiadomości specjalnych umożliwiających stwierdzenie, wprost sprzecznie z wydanym wobec danej osoby orzeczeniem o niepełnosprawności, że nie wymaga ona na tyle szerokiego zakresu opieki, ze opiekun mógłby podjąć zatrudnienie.
Zdaniem Sądu, za niezrozumiałe należy uznać twierdzenie organów, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. W opinii Sądu wywiad środowiskowy przeprowadzony przez wykwalifikowanego pracownika socjalnego (a którego organy skutecznie nie podważyły) wykazał, że osoba niepełnosprawna wymaga ciągłej obecności i pomocy Skarżącego w większości czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem.
W ocenie Sądu nie sposób bagatelizować czy też umniejszać wagi ustaleń dokonanych przez pracownika socjalnego w oparciu o przeprowadzony w miejscu zamieszkania Skarżącego i jego brata wywiad środowiskowy, czy też poddawać tych ustaleń konieczności dodatkowej ich weryfikacji.
W opinii Sądu, orzekające w sprawie organy bezpodstawnie zakwestionowały spełnienie przez Skarżącego przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mimo że z materiału dowodowego w sprawie zebranego jednoznacznie spełnienie tych przesłanek wynika. Organy nie wskazały jednocześnie na jakich innych okolicznościach, czy dowodach oparły swoją ocenę niespełnienia tych przesłanek, a jedynie arbitralnie uznały, że zakres opieki uniemożliwia podjęcia Skarżącemu zatrudnienia oraz że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia.
Nie sposób również uznać za prawidłowe twierdzenie organu odwoławczego, że Skarżący może podjąć pracę w gospodarstwie rolnym w sytuacji, gdy właśnie z powodu konieczności sprawowania opieki nad bratem Skarżący dobrowolnie zrezygnował z prowadzenia tego gospodarstwa. Błędne jest również założenie, że żona Skarżącego i jego niepełnoletnia córka mają podjąć się opieki nad niepełnosprawnym szwagrem i wujem w sytuacji gdy z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego bezsprzecznie wynika, że to Skarżący w sposób nienaganny wszelkiej pomocy i opieki udziela.
Stanowisko organu odwoławczego uznać należy zatem za dowolne, które nie może stanowić podstawy do wydania odmownego orzeczenia w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, CBOSA). Powyższe oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane tylko osobom, które zmuszone są do niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) muszą zrezygnować ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki - stałej i długotrwałej nad osobą niepełnosprawną.
Zatem, świadczenie to jest skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują wyłącznie by wykonywać czynności związane z opieką nad osobą jej wymagającą i to w takim wymiarze (zakresie), który w pełni wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Dlatego więc w sytuacji ustalenia, że niepełnosprawnemu zapewniona jest opieka odpowiednia do stanu zdrowia, w którym się znajduje, a zakres tej opieki wyklucza wykonywanie czynności zarobkowych, wnioskodawca uprawniony jest do otrzymania świadczenia, o które się stara, pod warunkiem oczywiście, że nie zachodzą inne przeszkody wynikające z przepisów prawa.
Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że w materiale dowodowym analizowanej sprawy jednoznacznie wykazano, że Skarżący wykonuje przy bracie takie czynności opiekuńcze, które absorbują go nieustannie i wymagają ciągłej obecności w domu, nie pozwalając na jakąkolwiek aktywność zawodową, nawet w częściowym wymiarze czasu pracy.
Ponownie rozpoznając sprawę SKO uwzględni zaprezentowane w niniejszym wyroku rozważania w aspekcie ustalonych w sprawie okoliczności związanych ze świadczoną przez Skarżącego opieką nad niepełnosprawnym bratem i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.