Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując przepisy art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art.43 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r. Nr 120 poz. 787 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 lipca 2001 r. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego L. Cz..
Decyzja organu I instancji, wydana po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 30.05.2000 r. o przyznaniu L. Cz. dodatku mieszkaniowego na 6 miesięcy w wysokości 582,03 zł, orzekała o uchyleniu wskazanej decyzji na mocy art.151 § 1 pkt 2 k.p.a., przyznaniu wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego w wysokości 279,74 zł w okresie od 1.05.2000 r. do 31.10.2000 r. i zobowiązaniu L. Cz. do zwrotu niesłusznie pobranych kwot dodatku od 1.05 do 31.08.2000 r. w podwójnej wysokości tj. – kwoty 2418,32 zł.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ orzekający w I instancji po przeprowadzeniu kontroli stwierdził, że dodatek mieszkaniowy wyliczony został pierwotnie w oparciu o nieprawidłowe dane tj. – znacznie zawyżoną łączną kwotę wydatków na mieszkanie w kwietniu 2000 r. W wydatkach przyjęto koszt zużycia wody, jaki zadeklarował najemca w piśmie do spółdzielni mieszkaniowej z dnia 1.04.2000 r. podczas, gdy rzeczywiste miesięczne zużycie wody było niższe. Organ przyjął, że zamiast łącznej kwoty wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc, potwierdzonej przez Spółdzielnię w wysokości 835,88 zł, wydatki te powinny wynosić 528,91 zł, a w konsekwencji przyznany dodatek mieszkaniowy powinien być niższy (279,74 zł miesięcznie).
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz.734), jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, osoba otrzymująca dodatek zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości (dało to kwotę 2418,32 zł.) Potwierdził tym samym rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta (które w tej części wydano na podstawie obowiązującego wówczas przepisu art.43 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych).
W odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. Cz. wniósł o uchylenie decyzji.
Skarżący zarzucił, że decyzje są niezgodne z prawem, bowiem ubiegając się o dodatek mieszkaniowy, przedstawił wysokość wydatków rzeczywiście poniesionych i potwierdzonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]". Następnie okazało się, że inną dokumentacją dotyczącą zużycia wody dysponuje Spółdzielnia Mieszkaniowa, a inną skarżący.
Również niesłuszne jest uwzględnienie w kwietniu 2000 r. dochodu w wysokości 1075,49 zł z tytułu umowy zlecenia, gdyż wynagrodzenie skarżący otrzymał dopiero w maju, więc – nie podał tego składając wniosek o dodatek mieszkaniowy. Całe postępowanie odbyło się poza plecami skarżącego, który został niesłusznie obarczony winą i obowiązkiem zwrotu dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast w częściach zobowiązujących L. Cz. do zwrotu niesłusznie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego rozstrzygnięcia organów wydane zostały bez podstawy prawnej.
Ostateczna decyzja administracyjna w sprawie dodatku mieszkaniowego podlega ochronie, zgodnie z wyrażoną w art. 16 ust. 1 k.p.a., zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności takiej decyzji lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Oznacza to również i to, że jeżeli istnieją przesłanki do zastosowania któregoś z wymienionych, nadzwyczajnych trybów postępowania, to rozstrzygnięcie powinno odpowiadać zasadom przewidzianym dla tych trybów w kodeksie postępowania administracyjnego. Jeżeli w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją przyznającą dodatek mieszkaniowy okaże się, że istnieją pozytywne przesłanki do wznowienia postępowania, to w jego wyniku może zapaść jedynie decyzja przewidziana art. 151 k.p.a. z jedynym wyjątkiem, który przewiduje art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.).
Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, stąd jego zasady będą przesądzały o sposobie rozstrzygnięcia w przypadku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją przyznającą dodatek mieszkaniowy.
Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.
Nie ulega wątpliwości, że wysokość ponoszonych wydatków na lokal, jak i średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego ma wpływ na wysokość dodatku mieszkaniowego.
Organ I instancji w piśmie z 8 września 2000 r. wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o podanie dowodów potwierdzających zasadność ustalenia wydatków na mieszkanie skarżącego za miesiąc kwiecień 2000 r. Wskazał ponadto, że sposób ustalania przez Spółdzielnię należności z tytułu zużycia wody na podstawie wniosku o zwiększenie normy zamiast na podstawie faktycznego zużycia wody w oparciu o wskazania wodomierza świadczy o rażących nieprawidłowościach stanowiących podstawę do nadużyć.
Wskazać jednak należy, że skomplikowany sposób ustalania opłat za wodę przyjęty przez spółdzielnię mieszkaniową nie oznacza w prostej drodze, że skarżący we wniosku z dnia 15.05.2000 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego podał nieprawdziwe dane o wysokości ponoszonych wydatków na lokal za miesiąc kwiecień 2000 r. – tym bardziej, że kwota tych wydatków (835,88 zł) została potwierdzona przez spółdzielnię mieszkaniową w przedmiotowym wniosku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić, że w sytuacji, gdy lokal jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania oraz instalację ciepłej wody, wydatki poniesione na lokal, stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, przyjmuje się w pełnej, faktycznej wysokości poniesionej przez wnioskodawcę (por. uchwała 5 sędziów NSA z 30 października 1995 r. sygn. akt VI SA 3/95 ONSA 1996/1/2).
Co do kwestii nie wykazanego przez L. Cz. w deklaracji o dochodach, wynagrodzenia za kwiecień 2000 r. w kwocie 1075,49 zł., Sąd zauważa, iż organy nie wyjaśniły dostatecznie, kiedy nastąpiła wypłata tej kwoty. Według twierdzeń skarżącego otrzymał ją dopiero w maju 2000 r., natomiast zaświadczenie Zespołu Szkół Przemysłu Spożywczego z dnia 14.12.2000 r. wątpliwości tej nie usuwa.
W świetle powyższego oraz uchwały 5 sędziów NSA z dnia 20 maja 2002 r. (sygn. akt OPK 23/02 ONSA 2003/1/13), który orzekł, iż dochodem, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), jest wypłacone wynagrodzenie za pracę – koniecznym staje się przeprowadzenie przez organy administracji oceny co do wysokości dodatku mieszkaniowego w okresie od 1.05.2000 r. do 31.10.2000 r.
Nadto Sąd zauważa, że organ odwoławczy powinien rozpoznać ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Oznacza to, że organ wyższego stopnia nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania (por. wyrok NSA z 24.02.1992 r. sygn. akt 49/92). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypowiedziało się, jakie znaczenie dla sprawy ma treść obowiązującego w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, przepisu art. 7 ust.10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz.734) stanowiącego, iż zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego.
Zgodnie bowiem z art.19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych - sprawy wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2002 r.) prowadzi się na podstawie jej przepisów.
Przechodząc do rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organów w częściach zobowiązujących skarżącego do zwrotu niesłusznie pobranych kwot dodatku wskazać należy, iż art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych stanowił w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta, że jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku albo że przyznano go w nadmiernej wysokości, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te, wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. W obowiązującej od 1 stycznia 2002 r. ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) znajduje się odpowiednik art. 43 ust. 4 ustawy z 2 lipca 1994 r. przewidujący również, że należności z tytułu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 7 ust. 9 ustawy – powołany w uzasadnieniu decyzji organu II instancji).
Powyższe przepisy posłużyły organom administracji jako podstawa prawna wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu nienależnie przekazanego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolity jest pogląd, że przepis art. 145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, w której wznowiono postępowanie administracyjne, było przyznanie skarżącemu dodatku mieszkaniowego w określonej wysokości, to przedmiotem badania w toku wznowionego postępowania administracyjnego mogła być jedynie ta kwestia. Przepisy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie dawały podstawy do rozszerzenia kompetencji organu administracji, podejmującego decyzję administracyjną w trybie art. 151 § 1 k.p.a., o dodatkowe rozstrzygnięcie, zobowiązujące do zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 1373/00, wyrok NSA z 23 września 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1712/98, oraz wyrok NSA z 26 maja 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1801/98).
Zdaniem Sądu, art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie mogły być w ogóle podstawą wydania decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie wypłaconego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. Zobowiązanie takie wynikało bowiem wprost z mocy powyższych przepisów, a zapis, w myśl którego należność obejmująca podwójną wysokość nienależnie wypłaconego dodatku mieszkaniowego podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, należało rozumieć jako podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (w zakresie wynikającym z omawianych przepisów), w razie ostatecznego uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego z powodu stwierdzenia, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku.
Decyzje organów obu instancji w części zobowiązującej skarżącego do zwrotu nienależnie przekazanego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości wydane zostały bez podstawy prawnej. Zachodziła zatem podstawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych w tym zakresie, wymieniona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, z tym że ponieważ art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.)
Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.