Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 941/22

Uzasadnienie

J. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2022 r., nr WOP.7721.28.2021.TA, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr PNB.7141.50.25.2020, w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim w dniu 15 lipca 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działki nr [...], przy ul. G.[...] w K., stanowiącej współwłasność D. K. i L. Ż., przechodzącego ścianą wschodnią na teren działki nr [...], położonej przy ul. G.[...] w K., stanowiącej własność J. O. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przeprowadzony przez pracowników organu I instancji w dniu 8 lipca 2020 r. oraz w dniu 21 października 2020 r. dowód z oględzin, organ I instancji ustalił, że w północno - wschodniej części działki nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, którego wschodnia ściana przechodzi dociepleniem na teren sąsiedniej działki nr [...]. Oprócz docieplenia, na sąsiednią działkę przechodzi również okap dachu wraz z orynnowaniem, który znajduje się nad częścią północną przedmiotowego budynku.

W południowej części powyższej nieruchomości znajduje się zabudowa o charakterze tymczasowym "Bar [...]", z wejściem od strony ul. G. Ustalono ponadto, że we wschodniej ścianie budynku znajdują się dwa okna, z których jedno posiada wymiary 0,46 m x 0,46 m, a drugie 0,53 m x 0,33 m. Ze wskazanej ściany budynku wyprowadzono również trzy wywiewy wentylacji grawitacyjnej z łazienek tego budynku. Organ I instancji ustalił, że ww. roboty budowlane wykonał w 2012 r. D. K. Decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim nakazał D. K. i L. Ż. w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem wykonanie określonych w ww. decyzji robót budowlanych tj.:

1. 1. rozbiórki części ściany północnej budynku mieszkalnego (docieplenia wykonanego ze styropianu na całej długości) usytuowanego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. G. [...] w K., przechodzącej na teren sąsiedniej działki nr [...];
2. 2. rozbiórki okapu dachu ww. budynku mieszkalnego przechodzącego na teren sąsiedniej działki nr [...] poprzez rozbiórkę rynien rur spustowych i okapu dachu wychodzącego (krokwi, połacenia i pokrycia dachu);
3. 3. rozbiórki dwóch okien we wschodniej ścianie ww. budynku mieszkalnego i wypełnienie otworów okiennych materiałem murowanym niepalnym o klasie odporności ogniowej REI 60, bądź materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E 30;
4. 4. rozbiórki przewodów wentylacyjnych wychodzących ze wschodniej ściany budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr [...] na teren sąsiedniej działki [...], poprzez dokonanie rozbiórki kratek wentylacyjnych i wypełnienie pozostających otworów materiałem murowanym niepalnym o klasie odporności ogniowej REI 60.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że D. K. wykonał w 2012 r. roboty budowlane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zakres wykonanych robót narusza przepisy techniczno-budowlane. Zatem w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 Prawa budowlanego.

Na skutek wniesionego przez J. O. odwołania, decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie nakazu rozbiórki dwóch okien oraz przewodów wentylacyjnych, oraz uchylił ww. decyzję w zakresie nakazu rozbiórki części ściany północnej przedmiotowego budynku i rozbiórki okapu. Organ odwoławczy wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 września 2021 r.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. zobowiązani powiadomili organ II instancji, że obowiązek utrzymany w mocy decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r. został wykonany.

Decyzją z dnia 22 listopada 2021 r., w oparciu o przeprowadzone w dniu 20 września 2021 r. oględziny na działce nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim stwierdził wykonanie obowiązku określonego w decyzji z dnia 17 czerwca 2021 r. w zakresie nakazu rozbiórki okien oraz przewodów wentylacyjnych.

Na skutek wniesionego przez J. O. odwołania, decyzją z dnia 15 kwietnia 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z dnia 22 listopada 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że zebrany w trybie art. 136 k.p.a. przez organ I instancji uzupełniający materiał dowodowy wymaga ponownego rozpoznania i wyjaśnienia, czy strona zobowiązana rzeczywiście wykonała nałożone na nią obowiązki w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r., w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał D. Spółce z o. o., właścicielowi działki nr [...], położonej przy ul. G. [...] w K., rozbiórkę:

1. 1. dwóch okien we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr [...] i wypełnienie otworów okiennych pozostających po tych oknach materiałem murowanym niepalnym o klasie odporności ogniowej REI 60, bądź materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E 30;
2. 2. przewodów wentylacyjnych wychodzących ze wschodniej ściany budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr [...] na teren sąsiedniej działki [...] poprzez dokonanie rozbiórki kratek wentylacyjnych i wypełnienie pozostających otworów materiałem murowanym niepalnym o klasie odporności ogniowej REI 60.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przeprowadzone w dniu 15 marca 2022 r. dodatkowe oględziny na działce nr [...] wykazały, że elementy murowe, które zostały użyte we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działki nr [...] są luźne (zostały wklejone materiałem, który nie jest wystarczający, aby uszczelnić je na obwodzie) i można je wyjąć. Po ich wyjęciu widać wyraźnie, że okna ścienne nie zostały rozebrane, dalej pozostają, zostały jedynie zakryte od zewnątrz budynku i wewnątrz budynku, wobec czego należy uznać, że decyzja nakazowa nie została wykonana. Ponadto w ten sam sposób zostały wykonane roboty przy przewodach wentylacyjnych, tj. nie zostały one rozebrane.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. O. wskazując, że wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem nie została poinformowana, dlaczego organ II instancji decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r. uchylił obowiązek nakazu rozbiórki części ściany północnej budynku oraz nakazu rozbiórki okapu. Zarzuciła również, że nie została powiadomiona o kontroli w dniu 20 września 2021 r.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 września 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dodatkowy dowód z oględzin z dnia 15 marca 2022 r. wykazał jednoznacznie, że obowiązek nałożony decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r. nie został wykonany, bowiem otwory okienne i wentylacyjne jedynie zasłonięto materiałem murowym, co nie jest wykonaniem obowiązku, ponieważ takie zasłonięcie nie spełnia wymogów przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Wobec faktu, że strona zobowiązana nie zrealizowała przedmiotowego obowiązku, zasadne było zatem w ocenie organu II instancji, zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że jako stronę zobowiązaną wskazano D. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością, bowiem Spółka jest obecnie właścicielem działki nr [...]. Jak ustalono, D. K. i L. Ż. dokonali w dniu 2 września 2021 r. sprzedaży działki nr [...] i w związku z tym utracili w sprawie przymiot stron postępowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii żądania rozbiórki okapu oraz ocieplenia organ odwoławczy stwierdził, że kwestia dotycząca odmowy nakazu rozbiórki części ściany i okapu została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, na którą strona nie złożyła skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w odwołaniu od obecnie analizowanej decyzji organu I instancji strona może jedynie kwestionować to, co jest przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, natomiast strona nie może podnosić zarzutów w stosunku do ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2, od której służyły środki zaskarżenia.

W kwestii zarzutu, iż skarżąca jako strona nie brała udziału w kontroli organu I instancji przeprowadzonej w dniu 20 września 2021 r. organ odwoławczy stwierdził, że kontrola ta, mająca na celu sprawdzenie wykonania nałożonych obowiązków, zasadnie została przeprowadzona wyłącznie z udziałem i w odniesieniu do strony zobowiązanej.

O możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (w tym protokołem ww. kontroli) odwołująca została zaś powiadomiona przez organ I instancji pismem z dnia 22 września 2021 r., z czego strona skorzystała w dniu 8 października 2021 r.

Skarżąca we wniesionej skardze zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, dlaczego pomimo stwierdzenia, iż D.K. w 2012 r. wykonał bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z techniką robót budowlanych docieplenie części ściany północnej budynku na działce nr [...] (docieplenie od zewnątrz tej ściany), a także wykonał okap, rynny i rury spustowe (przechodzące na teren działki [...]), oraz dwa okna we wschodniej części budynku i przewody wentylacyjne, decyzją z 17 czerwca 2021 r. organ II instancji uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim w zakresie nakazu rozbiórki części ściany północnej budynku oraz rozbiórki okapu,
2. 2. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w przyznaniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi - protokołowi oględzin organu I instancji z dnia 20 października 2020 r. i 15 marca 2022 r. pomimo iż dokumenty te poświadczają nieprawdę, bowiem obowiązki rozbiórki nie zostały wykonane,
3. 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności nie nadanie biegu wniosku skarżącej o wznowienie postępowania przez organ II instancji,
4. 4. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego o planowanej wizji lokalnej co do realizacji obowiązku rozbiórki nie powiadomiono skarżącej,
5. 5. art. 109 i art. 110 k.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącej decyzji z dnia 17 czerwca 202l r. i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącą, iż nie doręczono jej przywołanej decyzji,
6. 6. art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji I instancji,
7. 7. art. 149 § 3 k.p.a. polegające na tym, że organ II instancji nie dokonał oceny istnienia podstawy do wznowienia postępowania na etapie badania dopuszczalności wznowienia postępowania,
8. 8. art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż skarżąca nie ma legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, mimo iż dotyczy ono jej interesu prawnego,
9. 9. art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 czerwca 2021 r. w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. nie została doręczona.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim nakazującą rozbiórkę dwóch okien we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. G. [..] w K. i wypełnienie otworów po nich materiałem murowym niepalnym o klasie odporności ogniowej REI 60 lub materiałem przepuszczającym światło oraz rozbiórkę przewodów wentylacyjnych wychodzących ze wschodniej ściany wskazanego budynku mieszkalnego w kierunku działki nr [...] położonej przy ul. G. [...] w K. stanowiącej własność skarżącej J. O. poprzez dokonanie rozbiórki kratek wentylacyjnych i wypełnienie pozostających otworów materiałem murowym niepalnym o klasie odporności ogniowej REI 60.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., nr 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli. Niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało 15 lipca 2020 r., a więc przed wejściem w życie powołanej nowelizacji.

Zgodnie ze wskazanym przepisem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1. 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo
2. 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Hipoteza i dyspozycja powyższej normy prawnej bezpośrednio nawiązuje do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. Na drugim etapie postępowania naprawczego chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej, czy też legalnej budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2016 r., II OSK 1499/14, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Kielcach z 29 sierpnia 2019 r., II SA/Ke 145/19, LEX nr 2726423).

Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, niezależnie od podjętych tam rozstrzygnięć, w jednym i drugim przypadku oznacza zakończenie postępowania naprawczego i załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. Natomiast w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie wymienionych przepisów strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżanej decyzji, nie można natomiast w odwołaniu tym podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia (odwołanie, skarga do sądu administracyjnego). Poza tym, kiedy decyzja jest wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest już ostateczna (prawomocna) i ewentualne jej wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności) (por. A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 738).

Na tym tle normatywnym wyjaśnić należy, że zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję podjęto realizując już kolejny etap postępowania naprawczego wszczętego przez organ nadzoru w 2020 r. w sprawie legalności robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w K., stanowiącej wówczas własność D. K. i L. Ż. Wszczynając postępowanie w 2020 r. organ nadzoru stwierdził przebudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w K., polegającą na wykonaniu bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia oraz niezgodnie z wymogami warunków technicznych robót budowlanych w postaci docieplenia części ściany północnej budynku, wykonania okapu dachu, rynien i rur spustowych ingerujących w obszar działki sąsiedniej nr [...], a także wykonania dwóch okien oraz przewodów wentylacyjnych we wschodniej części budynku na działce nr [...].

W świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że kontrolowana decyzja jest wyłącznie wynikiem weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego wykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków naprawczych, których zakres został w sposób ostateczny określony w decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 17 czerwca 2021 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Akta sprawy potwierdzają, że mocą tej decyzji uchylono decyzję organu nadzoru I instancji z 15 stycznia 2021 w zakresie obowiązku rozbiórki części ściany północnej budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz rozbiórki okapu dachu wraz z orynnowaniem wychodzącym poza obrys muru, a utrzymano ją w mocy w zakresie obowiązku rozbiórki dwóch okien i przewodów wentylacyjnych w ścianie wschodniej budynku graniczącej bezpośrednio z działką skarżącej nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji wskutek braku wniesienia odwołań. Kwestie związane z nadzwyczajnym wzruszeniem wskazanej decyzji, do których w skardze nawiązuje skarżąca kwestionując jej prawidłowość, pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły nie uwzględnić skutków prawnych wywołanych niepodważoną, ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, której treść zakreśliła ramy dalszego postępowania nadzorczego.

W tej sytuacji, organy winny były działać w poszanowaniu do ostatecznie nałożonych na inwestorów przebudowy obowiązków naprawczych i na dalszym etapie tego postępowania, w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, skontrolować ich wykonanie.

Stwierdzenie wykonania obowiązku i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a następnie oceną materiału dowodowego stosownie do wymogów procedury administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią podlegającą kontroli jest zatem prawidłowość ustaleń organu w zakresie wykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków.

W ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że inwestorzy nie wykonali obowiązku rozbiórki okien i przewodów wentylacyjnych we wschodniej ścianie budynku. W trakcie oględzin przeprowadzonych na nieruchomości w dniu 15 marca 2022 r. organ stwierdził, że "elementy murowe, które zostały użyte we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] (...), na granicy z działka nr [...], są luźne (zostały wklejone materiałem, który nie jest wystarczający aby uszczelnić je na obwodzie) i można je wyjąć. Po ich wyjęciu widać wyraźnie, że okna w ww. ścianie nie zostały rozebrane, dalej pozostają, zostały jedynie zakryte od zewnątrz budynku i wewnątrz budynku. (...) W ten sam sposób zostały wykonane roboty przy przewodach wentylacyjnych, tj. nie zostały one rozebrane, bo widoczne jest od strony sąsiedniej działki, że zostały jedynie zakryte materiałem murowym".

Na podstawie poczynionych ustaleń organ nadzoru stwierdził, że nakazane w decyzji roboty rozbiórkowe nie zostały wykonane w taki sposób, aby uznać, że decyzja została wykonana. Żadne inne dowody nie podważyły powyższych stwierdzeń organu nadzoru, dając podstawę do prawidłowego zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wskazać przy tym należy, że oględziny, w których pozyskano zasadniczy materiał dowodowy uprawniający do zastosowania przepisów Prawa budowlanego będących podstawą kwestionowanych decyzji, przeprowadzono w obecności skarżącej, co potwierdza protokół z oględzin.

W ocenie Sądu, istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i rozpoznane przez organ w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami przepisów k.p.a. Dowody te były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż pozwalały na dokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nie jest decyzją wydawaną przez organ w ramach uznania administracyjnego. Jeśli zatem inwestor wykona obowiązek nałożony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, to powinnością organu jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 543/17). Jeśli natomiast nie wykona obowiązków to organ winien wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

W sprawie niniejszej, przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, nie zostały wykonane obowiązki rozbiórkowe nałożone na inwestorów decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r. W konsekwencji prawidłowo, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazano rozbiórkę okien i przewodów wentylacyjnych we wschodniej ścianie budynku.

Na uwzględnienie, jak już wcześniej podkreślono, nie zasługiwała argumentacja skarżącej zmierzająca do wykazania niezgodności z prawem decyzji organu nadzoru II instancji z dnia 17 czerwca 2021 r., które miałyby z kolei rzutować na prawidłowość zaskarżonej decyzji, która, jak wynika z postawy skarżącej, jest dla niej niepełna. Tymczasem zaskarżona decyzja jest jak najbardziej adekwatna do kształtu i treści obowiązków ostatecznie i prawomocnie nałożonych na inwestorów w decyzji z dnia 17 czerwca 2021 r., której nie wyeliminowano z obrotu prawnego. Decyzja nakładająca obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydana została w innym postępowaniu administracyjnym i nie była zaskarżona do sądu administracyjnego, a w związku z tym jest prawomocna w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. i wiąże organ administracji w tym postępowaniu. Problematyka związana z tą decyzją należy do odrębnego etapu postępowania legalizacyjnego, poprzedzającego postępowanie zakończone rozstrzygnięciami stanowiącymi aktualnie przedmiot kontroli Sądu.

Decyzja ta nie mogła podlegać ocenie Sądu na etapie badania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem zakresem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie tego przepisu objęte jest wyłącznie ustalenie, czy został wykonany obowiązek określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na tym etapie postępowania nie dochodzi zatem do sprawdzenia zasadności i prawidłowości nałożenia tego obowiązku.

W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy dokonały wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Prawidłowo również zastosowały art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładając na aktualnego właściciela nieruchomości obowiązek rozbiórki, którego, stosownie do rozstrzygnięcia decyzji z dnia 17 czerwca 2021 r., nie wykonano, co jest niewątpliwe.

Co do zasady, decyzja przewidziana w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego może zostać wydana w stosunku do podmiotu, który nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jeżeli jednak występuje następstwo prawne, w zakresie prawa zbywalnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, obowiązek prawny przechodzi na następcę prawnego. Następcy prawni inwestora, uzyskując prawo własności nieruchomości, wchodzą w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością. Wszelkie rozstrzygnięcia, w tym decyzje zmierzające do usunięcia skutków naruszeń prawa budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 3), powinny być kierowane do następców prawnych (por. wyrok NSA z 1 września 2022 r., II OSK 2061/19, LEX nr 3408377; wyrok NSA z 5 października 1998 r., IV SA 1796/96; wyrok WSA w Opolu z 24 stycznia 2005 r., II SA/Wr 39/03, ONSA i WSA 2005/6/138).

Jest bezsporne, że D. Sp. z o.o. uzyskała tytuł prawny do działki nr [...] w wyniku umowy sprzedaży, a więc także do spornego obiektu budowlanego, w trakcie postępowania naprawczego już po wydaniu ostatecznej decyzji z 17 czerwca 2021 r. nakładającej obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości (zob. wyroki NSA: z 5 października 1998 r., IV SA 1796/96, LEX nr 43781; z 21 marca 2001 r., IV SA 232/99, LEX nr 78951; z 7 marca 2002 r., II SA/Po 2107/00, LEX nr 656138; z 6 lipca 2006 r., II OSK 1070/05, LEX nr 265673).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty nie zdołały podważyć jej legalności.

Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.