Uzasadnienie
M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 20 września 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem S. Ł. Decyzją z 19 października 2021 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Kwidzyna odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), bowiem nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, oraz z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., gdyż skarżąca posiada prawo do emerytury.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzja z 29 marca 2022 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozparzeniu sprawy organ pierwszej instancji ponownie odmówił przyznania świadczenia - decyzją z 27 maja 2022 r. - z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), gdyż skarżąca posiada prawo do emerytury.
Na skutek odwołania strony Kolegium decyzją z 28 listopada 2022 r. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało na możliwość zawieszenia, na wniosek świadczeniobiorcy przez organ emerytalno-rentowy, wypłacania mu świadczenia emerytalno-rentowego, a tym samym "odpadnięcia" przesłanki negatywnej o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Decyzją z 1 lutego 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem S. Ł., na okres od 1 września 2021 r. do 31 stycznia 2023 r. W tej samej decyzji organ pierwszej instancji przyznał jednocześnie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1 lutego 2023 r. do odwołania w wysokości 2.458,00 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji uwzględnił, że 5 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła kopię decyzji ZUS Oddział w Gdańsku z 29 grudnia 2023 r., z której wynika, będzie miała zawieszoną emeryturę od 1 lutego 2023 r., tym samym ustała przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kolegium decyzją z 10 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy tak wydaną decyzję. Kolegium zgodziło się z rozstrzygnięciem organu I instancji, podzielając stanowisko, że skoro skarżąca przedstawiła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu wypłaty emerytury od 1 lutego 2023 r., to dopiero od tej daty organ I instancji mógł przyznać stronie wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne.
Kolegium uwzględniło, że ojciec skarżącej jest wdowcem, został zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Skarżąca natomiast jest emerytką od maja 2021 r., nie jest aktywna zawodowo, ostatnia aktywność zawodowa wnioskodawczyni miała miejsce w roku 1996. Jest ona jedyną osobą, która faktycznie sprawuje opiekę nad ojcem w zakresie umożliwiającym jej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Kolegium wyjaśniło, że na tle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, należy zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do emerytury, pobiera emeryturę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować.
Zatem osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Gdy strona doprowadzi do zawieszenia tego prawa, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Powołując orzecznictwo sądowe, Kolegium wskazało, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca pobierała emeryturę. Dopiero zawieszenie emerytury, w przepisanym trybie, pozwalała na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze na tak wydaną decyzję wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała, że domaga się wypłaty różnicy pomiędzy emeryturą (do czasu jej zawieszenia) a świadczeniem pielęgnacyjnym. Skarżąca co do zasady zgodziła się, że omawiane świadczenie należne jest dla osób niepobierających emerytury. Jednocześnie podniosła, że w chwili złożenia wniosku nie mogła pozbawić się wszelkich środków do życia (emerytura stanowi jedyne źródło utrzymania). Skarżąca podkreśliła, że nie było możliwe wtrzymanie emerytury z chwilą złożenia wniosku, gdyż do chwili otrzymania decyzji o przyznaniu świadczenia (kilka lub kilkanaście miesięcy) nie miałaby za co jeść i żyć.
Ponadto jest to decyzja niepewna, nigdy nie można być pewnym decyzji organu. Tylko osoba posiadająca jakieś dochody może sobie pozwolić na to, aby z chwilą złożenia wniosku - wstrzymać wypłatę emerytury. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji powinien współpracować z ZUS w sposób niepozbawiający ludzi ubogich środków do życia, na co wskazuje wyrok WSA powołany przez nią w poprzednich odwołaniach.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej powoływanej w skrócie jak wcześniej: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nadto nie może ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (pozytywne), przy braku przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 5 u.ś.r. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (...).
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 sierpnia 2023 r., mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lutego 2023 r. na czas nieokreślony, odmawiając jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2021 r. do 31 stycznia 2023 r.
W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podkreślić należy, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Sąd w składzie orzekającym podziela zatem stanowisko Kolegium w zakresie braku podstaw do uzasadnienia odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia niespełnieniem przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej, a koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem skarżącej. Ojciec skarżącej jest wdowcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe z przyczyn oznaczonych symbolami 10-N i 07-S. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że choruje na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę typu II, przerost prostaty. Nadto powikłaniem przebytego udaru niedokrwiennego prawej półkuli mózgu jest niedowład połowiczny lewostronny. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że ojciec skarżącej zostaje sam w mieszkaniu nie dłużej niż godzinę, wymaga pomocy w czynnościach higienicznych, korzysta ze środków higienicznych, nie jest w stanie się samodzielnie ubrać, przygotować posiłków, przyjmować leków, prowadzić gospodarstwa domowego.
W toku postępowania skarżąca oświadczyła, że pomaga ojcu w zmianie pampersów, czynnościach higienicznych, wstaje w nocy (ojciec kilka razy spadł z łóżka), sadza ojca na łóżku, przygotowuje posiłki, miksuje je, karmi, podaje leki, pomaga w gimnastyce ręki, organizuje wizyty lekarskie, transport do szpitala. Ojciec choruje także na nowotwór złośliwy jelita grubego, co powoduje biegunki – częste zmiany pampersów i mycie. Skarżąca sprząta, gdy raz tygodniu robi zakupy (2 godziny), w opiece pomaga inna osoba. Ojciec nie może zostać sam, bo wstaje i się przewraca.
Kolegium w skarżonej decyzji utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko w zakresie zasadności przyznania wnioskowanego świadczenia od 1 lutego 2023 r. oraz równocześnie w zakresie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2021 r. do 31 stycznia 2023 r. Skarżąca natomiast - uznając, że nie jest zasadne równoczesne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury - wnosi o przyznanie jej równowartości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem emerytalnym, do czasu zawieszenia tego ostatniego.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym żądanie takie nie zasługuje na uwzględnienie w toku postępowania administracyjnego. Sąd uznając stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z 23 listopada 2023 r. I OSK 1948/22) nie podziela bowiem stanowiska skarżącej, polegającego na przyjęciu, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym.
Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z 21 lipca 2023 r. I OSK 1500/22), nie jest możliwa wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) bo takie działanie, pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie pozwala przy tym na równoczesne pobieranie świadczenia emerytalno-rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalne lub rentowe, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.
Wybór może zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Emerytura jest wprawdzie prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegającą na posiadaniu prawa do emerytury.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, uwzględnienia wymaga, że decyzją ZUS wypłata emerytury skarżącej zawieszona została od 1 lutego 2023 r., zatem prawidłowo, zdaniem Sądu, od tego dnia organy przyznały skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, tj. od 1 lutego 2023 r., jednocześnie odmawiając jego przyznania za okres przypadający od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne (z uwagi na art. 24 ust. 2 u.ś.r.) do zakończenia wypłaty świadczenia emerytalnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.