Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 95/22

Uzasadnienie

Skarga M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 listopada 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 16 maja 2019 r. skarżący wystąpili do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie, w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, warunków zabudowy dla istniejącego na terenie działki nr [..], położonej w miejscowości C. przy ul. K., budynku usługowego pełniącego funkcję warsztatu samochodowego usytuowanego w zbliżeniu do działki nr [..].

Decyzją z 30 sierpnia 2019 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując na jej niezgodność z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 23 października 2019 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ administracji orzeka o kwestiach związanych z zachowaniem ładu przestrzennego i wyłącznie w tym kontekście, a nie w odniesieniu do norm odległościowych, powinna być rozważona możliwość dalszego istnienia budynku usługowego na działce nr [..] przy granicy z działką nr [..], w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 18 lutego 2020 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że nie spełnia ona warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z ewidencją na działkach sąsiednich znajdują się budynki oznaczone literą "u", jednak w wyniku oględzin stwierdzono, że nie są tam prowadzone żadne usługi, a zabudowa jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30 marca 2020 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem, że rozstrzygnięcie oparto na wynikach wizji w ogóle nie udokumentowanej w aktach sprawy, bez przeprowadzenia wymaganej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 16 września 2020 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p., Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku usługowego pełniącego funkcję warsztatu samochodowego usytuowanego w zbliżeniu do działki nr [..] na terenie działki o nr [..], położonej przy ul. K. w C. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonał ponownej analizy wniosku skarżących pod kątem wyłącznie rodzaju (przeznaczenia, powierzchni, wysokości itp.) zabudowy nie biorąc pod uwagę usytuowania istniejącego obiektu na działce. Przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Organ wyjaśnił przy tym, że ze względu na charakter inwestycji planowane zamierzenie należy traktować jako usługi. Obsługa komunikacyjna działki odbywa się poprzez zjazd z działki o nr [..] do drogi gminnej o nr [..] (ul. K.). Zgodnie z ewidencją na działkach sąsiednich nr [..] oraz nr [..] znajdują się budynki oznaczone jako "u", jednakże podczas wizji terenowej stwierdzono, że nie są tam prowadzone żadne usługi a istniejąca zabudowa jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W związku z tym na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje zabudowa usługowa niezbędna do spełnienia warunku koniecznego kontynuacji funkcji.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 30 października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 16 września 2020 r., wskazując, że skoro w obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa mieszkalna i brak jest zabudowy usługowej dostępnej z tej samej drogi publicznej to tym samym nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżących na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 41/21, uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w celu usunięcia nieścisłości w analizie urbanistycznej. Sąd wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego i legalnego w obszarze analizowanym sposobu użytkowania. Legalny sposób użytkowania obiektów budowlanych powinna odzwierciedlać ewidencja gruntów i budynków. Jednakże, budynki, w których zaniechano prowadzenia działalności przed kilkoma laty nie powinny wyznaczać funkcji zagospodarowania terenu.

Wobec tego, jeśli w oznaczonych w ewidencji gruntów obiektach o legalnie dopuszczonej, skonkretyzowanej funkcji usługowej działalności takiej nie prowadzi się to wówczas ewidencyjna funkcja obiektu nie powinna stanowić wzorca dla nowej bądź legalizowanej zabudowy w obszarze analizowanym. Okoliczność taką w toku postępowania administracyjnego należy jednakże udowodnić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości i odzwierciedlić to w aktach sprawy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Sąd wyjaśnił, że z analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie wynika, że sporządzono ją w oparciu o dane zaczerpnięte z ewidencji gruntów i budynków. W części tekstowej analizy stwierdzono, że zgodnie z ewidencją, na działkach sąsiednich nr [..] i [..] znajdują się budynki oznaczone jako "u". Zgodnie ze skrótami i oznaczeniami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2028), literą "u" oznacza się budynek handlowo – usługowy.

Cześć graficzna analizy urbanistycznej potwierdza usytuowanie na działkach nr [..] i [..] zabudowy oznaczonej skrótem "u". W wynikach analizy zawarto natomiast tabelaryczne zestawienie informacji o działkach zabudowanych w obszarze analizowanym, w którym, zgodnie z częścią tekstową analizy, ujawniono budynek usługowy na działce nr [..], podczas, gdy nie ujawniono budynku usługowego na działce nr [..], o którym mowa w części tekstowej. W tabeli wskazano również, że na działce nr [..] usytuowany jest obiekt określony jako "budynek inny", nie wyjaśniając przy tym jednak charakteru funkcji, którą realizuje. W tych okolicznościach, jak wskazał Sąd, stwierdzenie, że w obszarze analizowanym istnieje wyłącznie funkcja mieszkaniowa jest przedwczesne, albowiem nie wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro bowiem z analizy urbanistycznej wyraźnie wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa, a żaden dowód nie potwierdza, że zaprzestawano wykonywania tego rodzaju działalności we wskazanych budynkach, to nie było podstaw do przyjęcia, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa jednorodzinna.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, ponownemu ustaleniu powinny zatem podlegać takie kwestie, jak szczegółowe wskazanie wszystkich nieruchomości z obszaru analizowanego, na których w ewidencji gruntów odnotowane jest usytuowanie budynków o funkcji usługowej, wyjaśnienie rodzaju funkcji realizowanej w budynkach określonych jako "inny budynek", ustalenie charakteru ujawnionej w ewidencji funkcji usługowej (pozyskanie informacji ze zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych) oraz ustalenie stanu rzeczywistego nieruchomości zabudowanych również obiektami usługowymi pod kątem stwierdzenia, czy nie zaprzestawano na nich w sposób trwały realizacji funkcji usługowej. Wszystkie podejmowane czynności winny zostać udokumentowane i odzwierciedlone w aktach sprawy. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, które umożliwi dokonanie ustaleń w oparciu o kompletny materiał dowodowy, będzie mogło stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 17 listopada 2021 r., wydaną na podstawie art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 16 września 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w związku z wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem zleciło Burmistrzowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Nadto, zwróciło się do Starosty o udostępnienie kopii dokumentów, stanowiących podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków tych zabudowań, na które wskazano w wyroku. W obszarze analizowanym Kolegium nie doszukało się innych budynków (w oparciu o mapę z ewidencji gruntów i budynków), które teoretycznie mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia prowadzenia w nich działalności usługowej. Pismem z 20 września 2021 r. Starosta przekazał kopię kartotek budynków położonych na działkach nr [..], nr [..] oraz nr [..] wraz z kopią z mapy ewidencyjnej.

Z kolei wraz z pismem z 27 września 2021 r. Burmistrz przesłał dowody odnoszące się do czynności zleconych przez Kolegium. Wynika z nich, że na działce nr [..] znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy, na działce nr [..] znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek garażu, a na działce nr [..] znajduje się budynek mieszkalny i budynek gospodarczo - garażowy. Przeprowadzone oględziny wymienionych nieruchomości zostały potwierdzone fotografiami. Obecny na działce nr [..] właściciel posesji wskazał, że w budynku oznaczonym na mapie symbolem "i" znajduje się garaż. Osoby przeprowadzające oględziny uzyskały również informację, że w budynkach "[..]" (jak wynika z ewidencji gruntów, właścicieli odpowiednio działek nr [..] i nr [..]) usług w przeszłości nie było i obecnie nie ma.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że ustalenia organów co do charakteru zabudowy w obszarze analizowanym pozostaje ustaleniem aktualnym. Dodatkowe postępowanie dowodowe wykluczyło, aby w granicach obszaru analizowanego znajdowały się nieruchomości zabudowane zabudową usługową bądź zbliżoną. Ustalenia te wskazują bowiem, że na działkach nr [..]-[..] nie jest i nie była prowadzona działalność usługowa a informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków należy uznać za nieodpowiadające stanowi rzeczywistemu. Zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku skarżących z 16 maja 2019 r., jak również w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2019 r., zabudowa na działce nr [..] (pierwotnie [..]) ma związek z prowadzeniem działalności usługowej, a konkretnie warsztatu samochodowego. Jak wynika zaś z przeprowadzonej analizy urbanistycznej i dodatkowego postępowania dowodowego, w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa, a budynki na działkach nr [..]-[..] pełnią albo funkcje gospodarcze albo garażowe.

Co do zasady zaś warsztat samochodowy w zabudowie mieszkaniowej stanowi niewątpliwie funkcję uciążliwą. Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie jak sklep spożywczy, zakład fryzjerski czy punkt usług zdrowotnych (lekarz, rehabilitacja). Funkcji takiej nie ma niewielki nawet warsztat samochodowy. Skoro więc w obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa mieszkalna i brak jest zabudowy usługowej dostępnej z tej samej drogi publicznej to inwestycja objęta wnioskiem skarżących nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że warunek co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie został spełniony, gdy tymczasem organ miał obowiązek przeanalizowania aktualnego stanu ukształtowania ładu przestrzennego i ustalonych funkcji zabudowy.

Skarżący wskazali przy tym, że organy biorące udział w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, badając spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i dokonując ustaleń mających istotne znaczenie dla ochrony prawa strony w zakresie swobody dysponowania swoją własnością, przy jednoczesnym ustaleniu praw dla nieruchomości sąsiednich, winny brać pod uwagę stan jak najbardziej aktualny. Skarżący podkreślili, że decyzją Burmistrza z 8 marca 2018 r., nr [..], uzyskali warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na terenie działki nr [..], a zatem tej samej której dotyczy niniejsze postępowanie, którą to decyzją dla przedmiotowej nieruchomości ustalono funkcję zabudowy mieszkalno-usługowej.

W konsekwencji wydania tej decyzji i przygotowania projektu budowlanego, decyzją z 2 lutego 2021 r., nr [..], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku usługowego (warsztat samochodowy) z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, co., wentylacji mechanicznej, kanalizacji technologicznej i elektryczną oraz w.i.z., na terenie działki nr [..]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 23 lutego 2021 r. Skoro możliwe było wydane przedmiotowych decyzji dla tej samej nieruchomości, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy niezbędnej dla przeprowadzenia procesu legalizacyjnego również powinno być możliwe, albowiem dla jej wydania zastosowanie mają analogiczne przepisy i analogiczny stan faktyczny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji i podkreślając, że przy badaniu spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie są brane pod uwagę budynki planowane do realizacji lecz zabudowa istniejąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 listopada 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z 16 września 2020 r., jest zgodna z prawem.

Materialnoprawną podstawę rozpoznania wniosku skarżących o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla istniejącego na terenie działki nr [..], położonej w C. przy ul. K., budynku usługowego pełniącego funkcję warsztatu samochodowego usytuowanego w zbliżeniu do działki nr [..], stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym dla potrzeb niniejszej sprawy, wyjaśnia zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie zatem choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II OSK 2481/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając wniosek skarżących o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w granicach powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., orzekające w sprawie Kolegium związane przy tym było oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 41/21, mocą którego uchylono wydaną uprzednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie decyzję z 30 października 2020 r. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku wiążą również sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe.

Natomiast, wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Ponadto, w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie Kolegium, rozpoznając po raz kolejny wniosek skarżących o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w pełni zrealizowało wyrażone w wyroku z 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 41/21, wskazania co do dalszego postępowania. Jednocześnie, dokonana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego uwzględnia ocenę prawną wyrażoną we wskazanym wyżej wyroku i w pełni zasługuje na akceptację.

Sąd w wiążącym wyroku, oceniając jako prawidłowo wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany, wskazał, że ponownemu ustaleniu powinny podlegać takie kwestie, jak szczegółowe wskazanie wszystkich nieruchomości z obszaru analizowanego, na których w ewidencji gruntów odnotowane jest usytuowanie budynków o funkcji usługowej, wyjaśnienie rodzaju funkcji realizowanej w budynkach określonych jako "inny budynek", ustalenie charakteru ujawnionej w ewidencji funkcji usługowej (pozyskanie informacji ze zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych) oraz ustalenie stanu rzeczywistego nieruchomości zabudowanych również obiektami usługowymi pod kątem stwierdzenia, czy nie zaprzestawano na nich w sposób trwały realizacji funkcji usługowej. Wszystkie podejmowane czynności winny zostać udokumentowane i odzwierciedlone w aktach sprawy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika zaś, że przed wydaniem kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji Kolegium zleciło Burmistrzowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Nadto, zwróciło się do Starosty o udostępnienie kopii dokumentów, stanowiących podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków zabudowań na działkach nr [..]-[..]. W obszarze analizowanym Kolegium nie doszukało się przy tym innych budynków (w oparciu o mapę z ewidencji gruntów i budynków), które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia prowadzenia w nich działalności usługowej. Pismem z 20 września 2021 r. Starosta przekazał kopię kartotek budynków położonych na działkach nr [..]-[..] wraz z kopią z mapy ewidencyjnej.

Z kolei, przy piśmie z 27 września 2021 r. Burmistrz przesłał dowody odnoszące się do czynności zleconych przez Kolegium. Nadto, przeprowadzono oględziny wymienionych nieruchomości, które potwierdzone zostały fotografiami.

Z ustaleń Kolegium wynika, że pomimo wskazania na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej zabudowy oznaczonej symbolem "u" - budynki usługowe na działkach nr [..]-[..] i "innego budynku" na działce [..], w obszarze tym znajdują się wyłącznie budynki mieszkaniowe. Z uzyskanej przez Kolegium informacji z rejestru gruntów wynika, że działki nr [..]-[..] stanowią tereny mieszkaniowe. Z kolei, działka nr [..] stanowi tereny mieszkaniowe i grunty orne. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 27 września 2021 r. ustalono, że: na działce nr [..] znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy; na działce nr [..] znajduje się budynek mieszkalny oraz garaż; na działce nr [..] znajduje się budynek mieszkalny i budynek gospodarczo – garażowy, co potwierdza dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołów z oględzin.

Jednocześnie, obecny na działce nr [..] właściciel posesji wskazał, że w budynkach "[..]" (jak wynika z ewidencji gruntów właścicieli odpowiednio działek nr [..]-[..]) usług w przeszłości nie było i obecnie nie ma. Tym samym, jak słusznie uznało orzekające Kolegium, przyjąć należało, że w wyznaczonym w niniejszej sprawie obszarze analizowanym występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa a pozostałe budynki na działkach nr [..]-[..] pełnią uzupełniająco albo funkcje gospodarcze albo garażowe.

W świetle tych wszystkich okoliczności, Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, które uznało, że wydanie dla inwestycji objętej wnioskiem skarżących decyzji o warunkach zabudowy było niemożliwe z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem brak jest nawet jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która zabudowana byłaby w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast wprowadzenie w obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej funkcji warsztatu samochodowego byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa.

Niewątpliwie, ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku powtarzania przez nową zabudowę dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Zasadę dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013). Tym samym, planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego.

Inaczej rzecz ujmując w zakresie kontynuacji funkcji mieści się jedynie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. m.in. wyrok NSA z 16 października 2007 r., II OSK 1401/06, Lex nr 394807). Dlatego też pojęcia "kontynuacja funkcji" nie można zawęzić do poszukiwać identycznego sposobu użytkowania działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, czy dla zwolenników szeroko pojętej zasady dobrego sąsiedztwa - w obszarze analizy. Zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana, jeżeli zamierzenie projektowane stanowi uzupełnienie funkcji jaka w tych obszarach występuje (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 grudnia 2019 r., II SA/Wr 900/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże, wprowadzenie na terenie zabudowy mieszkaniowej zabudowy usługowej w postaci warsztatu samochodowego nie stanowi ani kontynuacji funkcji ani uzupełnienia zastanej funkcji. Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, w sytuacji, gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji usługowej, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na działce inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji (zob. wyrok NSA z 18 września 2019 r., II OSK 2638/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęte i dopuszczalne, w myśl zasady dobrego sąsiedztwa, uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować (zob. także wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie jak sklep spożywczy, zakład fryzjerski czy punkt usług zdrowotnych (lekarz, rehabilitacja). Funkcji takiej nie ma zaś niewielki nawet warsztat samochodowy. Nie można zatem mówić, że warsztat samochodowy uzupełnia funkcję mieszkaniową (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 grudnia 2018 r., II SA/Kr 936/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Funkcji tej nie sposób uznać za uzupełnienie funkcji już występujących w obszarze analizowanym, albowiem dla normalnego funkcjonowania zabudowy mieszkaniowej nie jest konieczne, czy nawet przydatne funkcjonowanie na przedmiotowym obszarze wolnostojącego warsztatu samochodowego. Tego rodzaju zabudowa usługowa związana z prowadzeniem działalności uciążliwej dla sąsiadów stoi zatem w sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem nieruchomości położonych w obszarze analizowanym i jako taka nie może być uznana za spełniającą przesłankę kontynuacji funkcji.

Będzie ona bowiem uciążliwa dla dominującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w stopniu nieporównanie większym niż występująca dotąd w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a jednocześnie w przypadku jej zrealizowania umożliwi – właśnie na zasadzie dobrego sąsiedztwa – zagospodarowanie na potrzeby działalności usługowej kolejnych działek położonych w obszarze analizowanym i co za tym idzie może prowadzić do zupełnego przekształcenia istniejącego ładu przestrzennego na tym obszarze (zob. wyrok NSA z 18 września 2019 r., II OSK 2638/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to na uwadze, Sąd podziela stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów, zgodnie z którym objęta wnioskiem skarżących inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy wstępującej w obszarze analizowanym, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z uwagi na to, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, uzupełniona jedynie o budynki o funkcji gospodarczej i garażowe, nie można uznać, aby wprowadzenie na tym terenie warsztatu samochodowego stanowiło kontynuację zastanej funkcji wpisującą się w istniejący ład przestrzenny. Oceny tej nie mogła zmienić dostarczona przez skarżących decyzja Burmistrza z 8 marca 2019 r., mocą której ustalono na wniosek skarżących z 29 listopada 2018 r. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na terenie działki nr [..] położonej w C. przy ul. K., albowiem mocą tej decyzji ustalono warunki dla zabudowy mieszkalno – usługowej, bez sprecyzowania planowanego rodzaju funkcji usługowej, w tym bez wskazania, że usługa ta ma polegać na prowadzeniu warsztatu samochodowego.

Oznacza to, że uzyskane przez skarżących warunki zabudowy dla budynku mieszkalno – usługowego w sposób zasadniczy różnią się od warunków zabudowy, o które skarżący ubiegali się w trybie legalizacji dla prowadzonego warsztatu samochodowego. Wydanie wskazanej decyzji nie świadczy o wydaniu kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły, że ustalenie warunków zabudowy na wniosek skarżących z 16 maja 2019 r. nie było możliwe i dlatego też działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną, oddalił.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na wniosek skarżących i brak sprzeciwu pozostałych stron.