Uzasadnienie
Pani E. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 14 września 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Nowy Staw z 5 kwietnia 2023 r., odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowanego opieką nad niepełnosprawną matką.
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia, w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że z przeprowadzonego wywiadu przez pracownika socjalnego wynika, iż matka skarżącej ma 81 lat i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z ostatniego wypisu szpitalnego wynika, że choruje na afazję mieszaną, niedowład połowiczy prawostronny, nadciśnienie tętnicze, miażdżycę, zakażenie układu moczowego. Ponadto jest po zawale mózgu. W związku z przebytymi chorobami ma problemy z poruszaniem się. Porusza się bardzo powoli, przy czym ma zachwiania równowagi i zawroty głowy. Nie zgłasza swoich potrzeb fizjologicznych, nosi pampersy od około 3 lat. Stan zdrowia Pani mamy stale ulega pogorszeniu. Organ nie neguje faktu, iż skarżąca w sposób bezpośredni sprawuje opiekę nad matką, jednakże zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej powstała nie później niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki szkolnej, lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 r. życia.
Niepełnosprawność matki według orzeczenia datuje się od dnia 5 marca 2021 r. Z przeprowadzonego wywiadu nie wynika jednoznacznie, iż zakres czynności wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Taki zakres czynności nad osobą niepełnosprawną, wykonują nierzadko także osoby aktywne zawodowo. Ponadto tut. ośrodek świadczy usługi opiekuńcze dla osób wymagających opieki w wymiarze do 8 godzin dziennie co w przypadku skarżącej daje możliwość zatrudnienia.
SKO po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Burmistrza, wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wnioskodawczyni w przedstawiła jakie czynności opiekuńcze podejmuje w trakcie opieki nad matką w godz. od 7.00 do 20.
30. I tak: o godz. 7.00 pomaga mamie wstać z wersalki i asekuruje mamę w drodze do toalety, a potem podczas czynności związanych z utrzymaniem higieny osobistej. Potem zaprowadza mamę do pokoju, podaje jej herbatę i włącza TV. Porządkuje i zmienia pościel a w razie potrzeby zmywa podłogę. O godz. 8.00 przygotowuje i podaje mamie śniadanie i leki. Potem zaprowadza mamę do pokoju, w którym kładzie ją na wersalce włącza TV i podaje sok bądź pokrojone owoce. Około godz. 11.30 wnioskodawczym prowadzi mamę do łazienki, gdzie podmywa mamę. Potem zaprowadza ją do pokoju, w którym podaje mamie II śniadanie. Jak jest ładna pogoda to sadza mamę na krzesełku na balkonie. Koło godz. 12.30 strona wychodzi do sklepu na zakupy potem przygotowuje obiad. O godz. 14.00 po pokrojeniu w kostkę przygotowana potrawę karmi mamę, a zupę podaje łyżeczką. Potem podaje herbatę i deser. Następnie prowadzi mamę do pokoju, gdzie na wersalce ogląda TV. W godz. od 17.00- 19.00 dwa razy w tygodniu łączy mamę telefonicznie z córką. Strona pomaga w rozmowie, ponieważ jej matka niedosłyszy, sprawdza też orientację i pamięć matki. Koło godz. 18.00, jeśli matka ma ochotę strona podaje jej podwieczorek, który pomaga jej zjeść. O godz. 19.30 strona powoli prowadzi mamę do kuchni i podaje jej kolację po czym prowadzi ją do pokoju. O godz. 20.30 pomaga mamie w myciu się, zmienia jej pielucho majtki i smaruje kremami. Przed snem opowiada mamie o aktualnych zdarzeniach. Wciągu dnia jest do dyspozycji matki, podając sok czy wodę mineralną. Dwa razy w tygodniu kąpie mamę po prysznicem. Po czynnościach higieniczno - pielęgnacyjnych strona sprząta mieszkanie i zmienia pościel. Raz na kilka tygodni załatwia recepty na leki, zlecenie na pielucho majtki u lekarza ważne na rok czasu. Wnioskodawczym z powodu bóli głowy podaje mamie środki przeciwbólowe, codziennie mierzy mamie ciśnienie, a jeśli zachodzi taka konieczność wzywa lekarza na wizytę domową. SKO uznało, że nie ma wątpliwości co do tego, że wnioskodawczym od wielu lat jest osobą bierną zawodowo. Dalej należy zauważyć, iż mimo trudności zdrowotnych przewlekle chorej matki i ograniczonym stopniem jej samodzielności a także (zgodnie z tym co podała Pani E. P. w trakcie wywiadu) mając świadomość, że stan zdrowia podopiecznej stale pogarsza się, skarżąca w miesiącu lutym 2023 r. podjęła się pracy zarobkowej. Po czym stwierdziła, że zmuszona była zrezygnować z tej pracy by opiekować się niepełnosprawną matką. W świetle powyższego trudno jest zgodzić się z tym by w niniejszej sprawie rezygnacja z zatrudnienia czy też niepodejmowanie pracy zarobkowej powiązane były w sposób bezpośredni z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce wymaganej opieki. Zdaniem SKO bezspornym jest fakt, iż w okresie ostatnich trzech lat, kiedy stan zdrowia podopiecznej uległ pogorszeniu wnioskodawczym była osobą od wielu lat bierną zawodową. Poza tym rzeczą normalną jest pomoc członkowi najbliższej rodziny w podeszłym wieku w sprawach tj. porządki, zakupy, załatwianie spraw urzędowych, przygotowanie posiłków i leków, dbanie o higienę osobistą a także. Taka pomoc jest świadczona nawet gdyby osoba - w tym przypadku - matka nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności dlatego uznać należało, że zakres świadczonej przez wnioskodawczynię opieki wynika z moralnego obowiązku opieki i troski nad starszym, schorowanym rodzicem. W zaistniałej sytuacji w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją niepodejmowaniem zatrudnienia.
W skardze do Sądu decyzji SKO zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzję Burmistrza oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, następuje:
Skargę podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie była zgodna z prawem.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) – dalej jako "u.ś.r.", w wersji obowiązującej w dniu wydawania zaskarżonej decyzji - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Po pierwsze, w przedmiotowej sprawie błędnie uznano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. mógł być podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z jego treścią, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przepis ten powinien, jednakże być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że data powstania niepełnosprawności nie mogła być przesłanką do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W dalszej kolejności należało odnieść się do wskazywanego przez SKO braku ścisłego związku przyczynowo-skutowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaniem opieki nad matką. W tym zakresie stwierdzenia SKO wskazywały w pierwszej kolejności na brak korelacji pomiędzy ustaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia.
Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. III SA/Gd 408/20, opublikowany na orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia powinna być zatem odczytywana jako niepozostawanie w zatrudnieniu wynikające z konieczności sprawowania opieki, której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. Istotny jest bowiem fakt obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia, nawet w ograniczonym wymiarze, z powodu sparowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, opublikowany na orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowym postępowaniu powyższe oznacza, że fakt pozostawania skarżącej bez zatrudnienia w okresie poprzedzającym sprawowanie opieki, nie skutkuje z automatu stwierdzeniem braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy sprawowaną obecnie opieką a brakiem zatrudnienia.
W dalszej kolejności należało odnieść się do zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z oceną SKO, że zakres opieki sprawowanej nad matką nie powoduje niemożności podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Zebrany w sprawie materiał w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącej nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Konfrontacja potwierdzonego w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności podopiecznej wymagającego stałej lub długotrwałej opieki innej osoby, w związku ze stwierdzoną znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz czynnościami opiekuńczymi świadczonymi matce przez skarżącą, nie pozostawia wątpliwości, że zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Przy tym, organ nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad matką z zajęciem zarobkowym.
Dowodem takim, wbrew twierdzeniom SKO, nie był w ocenie Sądu fakt zatrudnienia skarżącej w lutym 2023 r. (umowa zlecenie na jeden miesiąc). W świetle całokształtu okoliczności niniejszej sprawy fakt ten należało potraktować jako próbę pogodzenia zatrudniania z opieką nad matką, jednakże ze względu na stan zdrowia podopiecznej i zakres potrzebnej opieki – jako próbę nieudaną.
Nie można nie zauważyć, co z resztą nie było kwestionowane przez SKO, że skarżąca opiekuje się matką codziennie od godz. 7.00 do 20.30. Stan zdrowia podopiecznej wynikający z karty informacyjnej leczenia szpitalnego jak i wywiadu środowiskowego nie był kwestionowany przez organy obu instancji. Pani E. P. choruje na afazję mieszaną, niedowład połowiczy prawostronny, nadciśnienie tętnicze, miażdżycę, zakażenie układu moczowego. Ponadto jest po zawale mózgu. W związku z przebytymi chorobami ma problemy z poruszaniem się. Porusza się bardzo powoli, przy czym ma zachwiania równowagi i zawroty głowy. Nie zgłasza swoich potrzeb fizjologicznych, nosi pampersy od około 3 lat. Trudno nie uznać, aby w tym wieku i w takim stanie zdrowia matka skarżącej nie wymagała stałego wsparcia i pomocy innej osoby, w tym przypadku skarżącej. Niezrozumiałym w tym świetle jest twierdzenie SKO o możliwości pogodzenia czynności opiekuńczych z podjęciem zatrudnienia.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała.
W ocenie Sądu, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności oraz faktycznymi potrzebami matki. Pomimo, że nie jest osobą leżącą i wykazuje określone przejawy samodzielności, wymaga pomocy przy większości czynności życia codziennego, skarżąca przez większość czasu czuwa nad matką, by nieść jej niezbędną i niezwłoczną pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego oraz w razie nagłej potrzeby, pozostając tym samym w stałej gotowości. Dostrzeganie w realiach niniejszej sprawy możliwości podjęcia przez skarżącą pracy choćby niepełnym wymiarze jest nieuzasadnione. W tej sytuacji związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a zakresem sprawowanej opieki i świadczonej pomocy przez skarżącą jest w tej konkretnej sprawie bezpośredni i ścisły. Wszystkie wskazane przez skarżącą czynności są konieczne, aby zapewnić osobie ograniczonej w możliwościach samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności.
Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2021 r., III SA/Gd 319/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, w świetle powyższego organ odwoławczy naruszył tym samym wskazane w skardze przepisy prawa procesowego, tj. art. 80 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., co miało wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd uznał, że SKO, poza akceptacją zastosowania przez Burmistrza art. 17 ust. 1b u.ś.r., dokonał także wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r., wydając decyzję naruszającą w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie polega przede wszystkim na niewłaściwej, ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a opieką sprawowaną przez skarżącą nad matką.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej jako "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 P.p.s.a.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie w skardze złożyła skarżąca.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.