Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 stycznia 2012 r., nr [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę dwóch hal: hali magazynowej z zapleczem biurowo-socjalnym i technicznym oraz hali magazynowej z wiatą do przechowywania owoców i warzyw wraz z infrastrukturą (między innymi: plac manewrowy i parking, zbiornik bezodpływowy na ścieki oraz odstojnik wód opadowych) na działkach o numerach [...]-[...] w obrębie S., w gminie G. Decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r. Starosta przeniósł pozwolenia na budowę na B. W dniu 5 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz decyzją o przeniesieniu tego pozwolenia.
Starosta po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2014 r. oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 16 października 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", uchylił opisaną na wstępie decyzję własną z dnia 17 stycznia 2012 r., zmienioną decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę.
Organ ustalił, że inwestor B. w piśmie z dnia 13 października 2014 r. potwierdziła, że obiekty objęte decyzją o pozwoleniu na budowę istniały w chwili uzyskiwania przedmiotowej decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. wyjaśniła, że realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty z dnia 17 stycznia 2012 r. podjęła się i wykonała A., która następnie przeniosła własność przedmiotowych hal na spółkę skarżącą. Starosta nie miał zatem podstaw do wzywania spółki do złożenia wyjaśnień co do istnienia obiektów objętych decyzją z dnia 17 stycznia 2012 r. Organ dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych, ale także bezzasadnie przyjął, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Dowód w postaci oświadczenia inwestora z dnia 13 października 2014 r. nie stanowi dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji. Pojawienie się nowych dowodów po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie.
Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. syndyk masy upadłości B. poinformowała organ odwoławczy o ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej spółki na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt [...].
Decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Ustalił organ odwoławczy, że postępowanie zakończone decyzją Starosty z dnia 17 stycznia 2012 r. zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie wznawia się jeżeli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Organ pierwszej instancji został poinformowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że działka nr [...] była zabudowana już w 2011 r. Dlatego pismem z dnia 15 września 2014 r. wezwano inwestora do złożenia wyjaśnień, czy obiekty objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 17 stycznia 2012 r. istniały w chwili uzyskiwania przedmiotowej decyzji. W dniu 13 października 2014 r. wpłynęło potwierdzenie inwestora, że obiekty objęte ww. decyzją istniały w chwili jej uzyskiwania. Oznacza to zdaniem organu odwoławczego, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Pismo inwestora z dnia 13 października 2014 r. nie istniało w dniu wydawania przez Starostę decyzji z dnia 17 stycznia 2012 r., nie chodzi jednak o istnienie tego pisma w tym dniu, a o istnienie faktów, o których w tym piśmie jest mowa. W piśmie B. jasno oświadczyła, że obiekty objęte decyzją z dnia 17 stycznia 2012 r. istniały w chwili uzyskiwania przedmiotowej decyzji. Nie ma znaczenia, wbrew twierdzeniom skarżącego, że to nie na rzecz B. była wydawana decyzja, bo nie chodzi tutaj o osobę inwestora, a istnienie budynków, które w trakcie uzyskiwania na nie pozwolenia na budowę istnieć jeszcze nie powinny.
W skardze na decyzję ostateczną syndyk masy upadłości B. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wskazuje się w skardze, że zaskarżoną decyzją utrzymano decyzję organu pierwszej instancji, na mocy której uchylono jedynie dotychczasowa decyzję, podczas gdy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga w takich przypadkach wydania także decyzji nowej, rozstrzygającej sprawę co do istoty. W konsekwencji nierozpoznanym pozostaje nadal wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W takich okolicznościach Wojewoda powinien stwierdzić nieważność decyzji organu pierwszej instancji. Na poparcie swojego stanowiska syndyk upadłości przedstawiła poglądy sądów oraz doktryny prawniczej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję w świetle kryterium legalności, o której mowa w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), uwzględniając granice tej kontroli określone w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a więc rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca rażąco naruszają prawo – przepis postępowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący podstawę obu rozstrzygnięć.
Według prawidłowych ustaleń Wojewody niniejsza sprawa została wszczęta wskutek wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia o wznowieniu z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowania administracyjnego zakończonego opisaną na wstępie ostateczną decyzją Starosty z dnia 17 stycznia 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. pozwolenia na budowę dwóch hal, następnie przeniesionego decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r. na B. Przyczyną wznowienia według ustaleń organu była nowa okoliczność, wynikająca z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2014 r., potwierdzona pismem B. z dnia 13 października 2014 r., że obiekty budowlane objęte przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę istniały przed datą jej wydania. Prawidłowość tego ustalenia byłaby istotna z punktu widzenia treści art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje, że organ administracji po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy.
Treść przywołanego przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że decyzja podjęta na jego podstawie zawiera dwa konieczne elementy: uchylenie decyzji dotychczasowej oraz nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości w judykaturze, że decyzja wydana na wskazanej podstawie nie może ograniczać się jedynie do uchylenia decyzji dotychczasowej (zob. m.in. aktualny również w obecnym stanie prawnym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2759/00, LEX nr 55356, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 722/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). U podstaw takiego stwierdzenia, poza ewidentnie czytelną treścią przepisu, jest to, że istotą postępowania wznowieniowego i uchylenie ostatecznej decyzji dotychczasowej jest powrót sprawy do stadium postępowania zwykłego instancyjnego, a zatem nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby w sprawie nie było rozstrzygnięcia w instancji.
Uchybienie Starosty na gruncie niniejszej sprawy oznacza zatem, jak słusznie twierdzi skarżąca syndyk upadłości B., że pozostał nierozstrzygnięty wniosek złożony przez A. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
Jednocześnie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 722/09, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może oczywiście ograniczać się do uchylenia decyzji dotychczasowej, co oznacza, że wydanie na tej podstawie decyzji ostatecznej, w której osnowie (rozstrzygnięciu) uchyla się tylko dotychczasową decyzję i nie orzeka o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Tym samym, jeżeli organ w wyniku wznowienia postępowania wydał decyzję nieprzewidzianą w przepisach k.p.a., to spowodował wystąpienie okoliczności stanowiących przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji administracyjnej.
Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której organ pierwszej instancji wydając decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. ograniczył się jedynie do uchylenia decyzji własnej z dnia 17 stycznia 2012 r. (zmienionej decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r.), a organ odwoławczy wadliwą w sposób rażący decyzję utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Stosownie do treści art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W rozpoznawanej sprawie wydane decyzje rażąco naruszały prawo – art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak koniecznego rozstrzygnięcia o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Wadliwość ta wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponownie rozpatrujący sprawę organ pierwszej instancji uwzględni przedstawioną ocenę prawną i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odnośnie podstawy wznowienia wyda decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (jeśli podstawa wznowienia nie zaistniała) bądź decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., rozstrzygając przy tym co do istoty sprawę będącą przedmiotem decyzji ostatecznej z dnia 17 stycznia 2012 r., nr [...], przeniesionej na B. decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r.
Mając na względzie przedstawione rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 2 oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia 10 kwietnia 2014 r. Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co wywołuje skutek do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzone od Wojewody na rzecz syndyka upadłości B. koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.