Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 98/19

Uzasadnienie

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 grudnia 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 2 listopada 2018 r., nr [..], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca Spółka wystąpiła do organu z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [..] - wieży kratowej [..] o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. wraz z projektem zasilania elektrycznego instalacji radiokomunikacyjnej [..], na działce nr [..], obręb K., gmina K. W toku postępowania postanowieniem z dnia 10 września 2018 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(t.j: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, organ wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej o decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161).

Inwestor, w ramach uzupełnienia dokumentacji, przedłożył postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 27 grudnia 2017 r. uzgadniające pozytywnie projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, w zakresie ochrony gruntów leśnych. W piśmie z dnia 3 października 2018 r. inwestor dodatkowo wyjaśnił, że Dyrekcja Regionalna Lasów Państwowych pierwotnie postanowiła odmówić uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej celu publicznego, argumentując odmowę koniecznością uzyskania zgody na wyłączenie działki nr [..] z produkcji rolnej. Po rozpoznaniu zażalenia A., w którym wskazano, że teren objęty wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego znajduje się na obszarze nie będącym lasem – nie jest pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), nie jest też obszarem związanym z gospodarką leśną, wykorzystywanym dla potrzeb gospodarki leśnej, Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych uzgodniła projekt decyzji lokalizacyjnej. Według inwestora powyższe oznaczało, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na wyłączenie z produkcji leśnej ww. działki.

Starosta uznał, że argumentacja zawarta w wyjaśnieniach inwestora nie ma wpływu na zmianę pierwotnego stanowiska organu administracji architektoniczno-budowlanej w kwestii konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej.

Starosta, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 2 listopada 2018 r. odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odwołaniu skarżąca Spółka wskazała, że teren objęty wnioskiem, znajduje się na obszarze nie będącym lasem, a sam fakt uzgodnienia przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych projektu decyzji lokalizacyjnej, dotyczącej wnioskowanej inwestycji, przesądza o braku wymogu uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji leśnej działki nr [..] obręb K. Wojewoda decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewoda wskazał, że w ewidencji gruntów teren działki nr [..] obręb K., o powierzchni 1,7 ha, na której przewidziano budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, oznaczono symbolem Ls – las. Natomiast wnioskowanej inwestycji nie można zakwalifikować do inwestycji związanej z gospodarką leśną. Dlatego też teren, na którym przewidziano realizację takiej inwestycji, należy wyłączyć z produkcji leśnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że na terenie, na którym przewidziano sporną inwestycję, brak jest obowiązującego planu miejscowego. Dla powyższej inwestycji uzyskano decyzję Burmistrza o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 15 stycznia 2018 r. W punkcie 4 lit. c decyzji wskazano, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stosownie do przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W decyzji tej nie przesądzono jednak o braku konieczności uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej jest samoistnym (odrębnym) postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na podstawie przepisów rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń. Negatywne ustalenia w tym zakresie, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obligowały organ I instancji do wezwania inwestora o uzupełnienie dokumentacji. Bez znaczenia przy tym jest pozytywne uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Treść tego postanowienia dotyczy jedynie decyzji lokalizacyjnej i nie przesądza o braku konieczności wyłączenia z produkcji leśnej wnioskowanego terenu.

W skardze A. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. 1. art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.), poprzez uznanie przez Wojewodę, że treść decyzji lokalizacyjnej w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia gruntów, nie wiąże organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i uprawnia organ do nałożenia na skarżącą obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej;
2. 2. art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z pkt 4 decyzji lokalizacyjnej Burmistrza z 15.01.2018 r. w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez bezpodstawne uznanie przez Wojewodę, że można nałożyć obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej, podczas gdy inwestycja ma być zrealizowana na terenie nie będącym lasem;
3. 3. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie przez organy administracji, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, podczas gdy zgodnie z art. 46 ust. 2 o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie dochodzi do zmiany przeznaczenia terenu, lecz przeznaczenie terenu na cele leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej;
4. 4. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, że pomiędzy postępowaniem w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów, a postępowaniem w sprawie o wyłączenie gruntu z produkcji, nie zachodzi korelacja, sprowadzająca się do niedopuszczalności nałożenia obowiązku wyłączenia gruntu z produkcji, w sytuacji gdy decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego wyraża zgodę na zmianę przeznaczenia lub stwierdza brak sprzeczności pomiędzy przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 2 listopada 2018 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [..] w miejscowości K. na działce nr [..], obręb K., gmina K. Organy administracji prowadziły kontrolowane postępowanie i wydały rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

W świetle przepisów Prawa budowlanego decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazanych w przepisach. Organ administracji nie dokonuje oceny wniosku w granicach własnego uznania, lecz tylko w granicach określonych konkretnymi normami prawa. Zasada ta została sformułowana w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli zostały spełnione następujące wymagania:

1. 1) projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
2. 2) projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
3. 3) projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienie, pozwolenia i sprawdzenia itp.,
4. 4) dokonano sprawdzenia projektu w przypadku istnienia takiego obowiązku,
5. 5) wniosek w sprawie złożono w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
6. 6) inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje, że w razie stwierdzenia, że przedłożony projekt budowlany wykazuje naruszenia, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z tego wynika, że obowiązkiem organu administracji jest umożliwienie inwestorowi, poprzez wydanie stosownego postanowienia, uzupełnienia braków projektu budowlanego w zakreślonym terminie. W razie bezskutecznego upływu terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, ale nie dlatego, że w związku z wydanym postanowieniem inwestor pozostał bezczynny, ale w istocie dlatego, że przedłożony projekt obarczony jest rzeczywistą wadą lub brakiem, których inwestor, pomimo wezwania, nie usunął.

W takiej sytuacji więc, organ, wydając decyzję odmowną, nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że wskazany w wydanym wcześniej postanowieniu brak nie został przez inwestora uzupełniony, ale musi wykazać, że brak ten rzeczywiście istniał. Obowiązek ten musi być wykonany szczególnie skrupulatnie wobec faktu, że postanowienie, wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie podlega zaskarżeniu.

W kontrolowanym postępowaniu Starosta postanowieniem z dnia 10 września 2018 r. zobowiązał inwestora, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do uzupełnienia dokumentacji projektowej o ostateczną decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Zgodnie bowiem z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków działka nr [..] stanowi użytek leśny, oznaczony symbolem Ls.

Natomiast w konsekwencji nie przedłożenia przez inwestora wymaganej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu objętego projektem z produkcji leśnej, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organy uznały, że pomimo braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w niniejszej sprawie, wymagana jest decyzja zezwalająca na wyłącznie gruntu z produkcji leśnej zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), zwanej dalej u.o.g.r.l.

W ocenie Sądu stanowisko organów architektoniczno – budowlanych obu instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest prawidłowe i doprowadziło do przedwczesnej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Inwestycja, będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania, stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, realizowaną, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). Decyzję lokalizacyjną wydano w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji w dniu 15 stycznia 2018 r., stwierdzając w niej, że teren objęty inwestycją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem nie jest lasem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.), zwanej dalej u.l.

Przepis art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uzależnia natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, ażeby teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Z tego wynika ścisłe powiązanie przepisów u.o.g.r.l. z przepisami ustawy z u.p.z.p. Organ orzekający o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji niezwiązanej z produkcją rolniczą i leśną jest zobowiązany do zbadania, czy w jej przypadku wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu z przepisami u.o.g.r.l.

Przy tym podkreślić należy, że w przypadku braku planu miejscowego, ze względu na dyspozycję art. 55 u.p.z.p., decyzja lokalizacyjna przesądza o tym, czy zgoda może być wydana (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., II OSK 64/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadniczo, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby – w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, a za zgodą marszałka województwa wyrażaną po uzyskaniu opinii izby rolniczej w odniesieniu do pozostałych gruntów leśnych (art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l.). Przy tym przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.).

Jednakże sytuacja wygląda odmiennie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej lokalizowanych na gruntach rolnych i leśnych, przy braku planu miejscowego, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji nie sposób pominąć, że przy weryfikacji potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy stosować "odpowiednio". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym sformułowanie w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. o "odpowiednim" stosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może przesądzać o bezpośrednim, czy automatycznym zastosowaniu wskazanej regulacji dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 734/15), podkreślił bardzo jednoznacznie, że przy rozważaniu "odpowiedniego" stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie można pominąć regulacji przewidzianej w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.), zwanej dalej u.w.r.s.t. Regulacja tego przepisu zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy wziąć pod uwagę przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ust.

1. 1) oraz interpretacji zapisów planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy (art.
2. 75) w zakresie możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W art. 46 ust. 2 stwierdzono, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne (...) nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r.s.t., jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ustawodawca podkreśla jednoznacznie, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Z uwagi na fakt, że ustawodawca wyraźnie przewidział, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie nie można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne.

Brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Na taki sposób rozumienia prawa materialnego pozwala instytucja odpowiedniego stosowania przepisu odesłania wyrażona w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Odesłanie nakazujące odpowiednie stosowanie określonego przepisu prawa upoważnia organ do takiej wykładni i stosowania przepisów odesłania, która najpełniej uwzględnia specyfikę prowadzonego postępowania, determinowaną charakterem rozstrzyganej sprawy.

W tych okolicznościach, jeśli wydana w niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna potwierdziła brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego objętego inwestycją na cele nieleśne, to przesądziła tą kwestię w sposób wiążący dla organu architektoniczno-budowlanego rozpoznającego wniosek o pozwolenie na budowę (art. 55 u.p.z.p.).

Jednak brak potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, nie przesądza kwestii konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie tych gruntów z produkcji leśnej i w konsekwencji żądania przez organ architektoniczno-budowlany przedłożenia takiej decyzji.

Wyjaśnić bowiem należy odrębność instytucji i postępowań administracyjnych zmierzających do przeznaczenia (w szczególności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie) konkretnych gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 u.o.g.r.l. oraz uzyskania zezwolenia właściwego organu na wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej w trybie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Istnieje pomiędzy tymi postępowaniami zależność polegająca na tym, że koniecznym warunkiem umożliwiającym skuteczne ubieganie się o uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie użytków rolnych i leśnych z produkcji rolniczej i leśnej jest to, aby grunty te zostały uprzednio we właściwym trybie przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Procedura wskazana w art. 11 u.o.g.r.l. może znaleźć zastosowanie jedynie do gruntów leśnych, które uprzednio zostały przeznaczone na inne cele zgodnie z wymaganiem art. 7 u.o.g.r.l., a nie do gruntów, które zgodnie z wynikami wykładni systemowej, nie wymagają zmiany przeznaczenia z leśnego na nieleśne, albowiem z tym nieleśnym przeznaczeniem, w tym wypadku pod funkcję z zakresu łączności publicznej, w ogóle nie są sprzeczne, co oznacza, że nie stoją na przeszkodzie jej dalszej realizacji.

W konsekwencji lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która nie zmienia przeznaczenia gruntu leśnego, nie musi automatycznie oznaczać jednak konieczności uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. Przez wyłączenie gruntów z produkcji leśnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wymóg ten zakłada jednak, że grunt, na którym ma być zrealizowana inwestycja, jest lasem w rozumieniu u.l., tj. stanowi grunt przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Ustalenie tych okoliczności nabiera w stanie faktycznym niniejszej sprawy szczególnego znaczenia.

W okolicznościach faktycznych sprawy, nie bez znaczenia mają w tym zakresie ustalenia decyzji lokalizacyjnej Burmistrza z dnia 15 stycznia 2018 r., podlegającej pozytywnemu uzgodnieniu przez organy Lasów Państwowych, w której stwierdzono, że grunt, na którym ma być zrealizowana inwestycja nie jest lasem. O ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany tymi ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, to jednak ustalenie to winno skłonić ten organ do pogłębienia odpowiednich ustaleń w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa oraz sprzeczne z zasadą zaufania do organów władzy publicznej jest bowiem to, że w dwóch postępowaniach administracyjnych dotyczących tej samej inwestycji, każdy z właściwych organów opiera swoje orzeczenia na sprzecznych ustaleniach faktycznych, bez szczegółowego wyjaśnienia tej sprzeczności w treści decyzji.

Dodatkowo, w świetle regulacji określającej obowiązek uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej z pola widzenia nie można tracić rzeczywistych skutków wykonania stacji bazowej, które nie muszą oznaczać faktycznej zmiany leśnego sposobu wykorzystania terenu. Inwestor przewiduje bowiem wyłącznie posadowienie instalacji antenowej wraz z infrastrukturą.

W związku z tym, w ocenie Sądu, przed zobowiązaniem inwestora do przedłożenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów, co do których leśnego charakteru inwestor zgłaszał zastrzeżenia już w toku postępowania, istniała potrzeba zweryfikowania konieczności uzyskania takiego zezwolenia. Pomimo tego, że organy nie mogą samodzielnie kwestionować klasyfikacji danego gruntu jako lasu i zobowiązane są, co do zasady, opierać się na wpisach w ewidencji gruntów, to jednak w sytuacji, w której inwestor zgłaszał zastrzeżenia co do prowadzenia na tym gruncie gospodarki leśnej i leśnego jej wykorzystywania, popierając swoje twierdzenia dokumentacją fotograficzną, należało te kwestie wyjaśnić, zwłaszcza przed nałożeniem na inwestora zobowiązania do przedłożenia decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, zagrożonego kategorycznymi konsekwencjami przewidzianymi w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Należało sprawdzić, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, uwzględniających stan nieruchomości i sposób jej użytkowania, realizacja inwestycji z zakresu łączności publicznej doprowadzi do faktycznej zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania terenu.

W konsekwencji stwierdzić należało, że odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dokonano w niniejszej sprawie przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na ocenę konieczności uzyskania przez inwestora zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, co stanowiło mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i doprowadziło do naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i stosownie do stwierdzonych okoliczności faktycznych i prawnych podejmie właściwe rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 997 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).