Uzasadnienie
Skarga B. G. i M. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia14 października 2022 r., nr WOP.7721.127.2022.TA, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażu i kotłowni w budynku mieszkalnym jednorodzinnym (w zabudowie szeregowej), usytuowanym na działce nr [...], obręb [...] w R. przy ul. W. [...], na warsztat stolarski, powodujący swą działalnością uciążliwy hałas. Działka nr [...] jest własnością Gminy Miasta Rumia a jej wieczystymi użytkownikami są T. W. i K. W., którzy są jednocześnie właścicielami zlokalizowanego na niej budynku. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2022 r. organ ustalił, że przedmiotowe pomieszczenia garażu i kotłowni, stanowiące jedną konstrukcyjną całość, użytkowane są zgodnie z przeznaczeniem, albowiem w garażu przechowywane są narzędzia, przedmioty gospodarcze i samochód, a w pomieszczeniu kotłowni znajduje się piec grzewczy gazowy.
Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie decyzja z dnia 8 czerwca 2022 r., nr PINB-X-7141/5/2022, wydaną na podstawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), orzekł o braku podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] w R. przy ul. W. [...], jako że w pomieszczeniu garażu i kotłowni tego budynku nie zmieniono sposobu użytkowania, tzn. nie podjęto działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżących, właścicieli budynku przy ul. W. [...] w Rumi, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 października 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2022 r. i dodatkowej kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 4 października 2022 r., na zlecenie organu odwoławczego, stwierdzono, że nie dokonano zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażu i kotłowni w przedmiotowym budynku i brak jest dowodów potwierdzających, aby w pomieszczeniach tych odbywała się produkcja mebli. Dlatego też, organ podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wdrożenia przez organy nadzoru budowlanego procedury z art. 71 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu skarżących o niepowiadomieniu ich przez organ I instancji o przeprowadzonych kontrolach, organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego z racji posiadanych ustawowo kompetencji przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych z urzędu (bez udziału skarżących), co miało miejsce w odniesieniu do kontroli przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2022 r. Z kolei, o kontroli przeprowadzonej w dniu 4 października 2022 r., jak wskazuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, skarżący zostali przez organ prawidłowo powiadomieni ale nie uczestniczyli w niej.
Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących o uciążliwym hałasie wydobywającym się z pomieszczenia garażu i kotłowni, organ wskazał, że pomieszczenia te mają funkcję pomocniczą (garażowanie samochodu i miejsce lokalizacji kotła grzewczego wraz z instalacją) w związku z tym ewentualny hałas z tych pomieszczeń nie świadczy o zmianie ich sposobu użytkowania. Z kolei, jeśli długotrwały lub nadmierny hałas zakłóca korzystanie z sąsiedniej nieruchomości właściwym organem do interwencji są organy Straży Miejskiej lub Policji.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 8 § 1, art. 24 § 3 i art. 35 § 1 k.p.a. i wskazując, że argumenty, które przytoczył organ są niewystarczające i stanowią naruszenie zasady dążenia do prawdy obiektywnej, poprzez zignorowanie zasady zobowiązującej organ do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, pominięcie części okoliczności wskazywanych przez skarżących, podanie okoliczności niezgodnych ze stanem faktycznym. Skarżący podkreślili przy tym, że nie zostali poinformowani o kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 7 czerwca 2022 r. a w dniu 4 października 2022 r. nie widzieli aby jakiekolwiek czynności kontrolne były przeprowadzane. Jednakże, jak wskazali, dysponują nagraniami hałasów powodowanych przez narzędzia tj. wiertarka, piła mechaniczna i heblarka a także znają świadków, którzy słyszeli te hałasy.
Nadto, wskazali, że w CEIDG T. W. figuruje jako właściciel przedsiębiorstwa S., które do grudnia 2021 r. prowadzone było pod adresem w Rumi przy ul. W. [...]. Właściciel zawiesił działalność w dniu 1 czerwca, na tydzień przed czynnościami kontrolnymi. Skarżący podali również, że w dniu 27 maja 2022 r. zgłosili sprawę na Policji z prośbą o interwencję w związku z hałasami powodowanymi przez sąsiada, niestety Policja nie została wpuszczona do domu sąsiadów.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skarżących za niezasadne.
W piśmie procesowym złożonym w dniu 29 czerwca 2023 r. skarżący wnieśli o zapoznanie się przez Sąd z nagraniami umieszczonymi na nośniku elektronicznym – Pendrive, na którym zapisano odgłosy pracy warsztatu stolarskiego mieszczącego się w kotłowni budynku w zabudowie szeregowej w Rumi przy ul. W. [...] oraz o przeprowadzenie dowodu z art. 43 § 2 Kodeksu Cywilnego, ponieważ w CEDIG nie jest wskazany stałe miejsce wykonywanie działalności gospodarczej firmy S. a zawieszenie działalności gospodarczej nie skutkuje brakiem zapisu o miejscu prowadzonej dzielności.
Podczas rozprawy, która odbyła się przed Sądem w dniu 19 lipca 2023 r., uczestniczka postepowania K. W. wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, że jej mąż nigdy nie prowadził działalności stolarskiej a prowadził firmę pośrednictwa gospodarczego w firmach informatycznych. Mąż ma faktycznie wykształcenie techniczne stolarskie ale nigdy takiej działalności nie prowadził i nie ma maszyn stolarskich.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 października 2022 r. jest zgodna z prawem.
Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia 8 czerwca 2022 r. o braku podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażu i kotłowni w budynku mieszkalnym jednorodzinnym (w zabudowie szeregowej), usytuowanym na działce nr [...], obręb [...] w Rumi przy ul. W. [...], stanowiącym własność uczestników postępowania, na warsztat stolarski.
Zgodnie z treścią art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów.
Stosownie zaś do treści przepisu art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń a także podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy trafnie oceniły, że brak jest podstaw do uznania, aby doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażu i kotłowni przedmiotowego budynku na warsztat stolarski.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie podjęcia kontrolowanej decyzji. Z kolei obowiązkiem organu administracji jest dokonanie ustaleń niezbędnych do stanowczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie stanu faktycznego należy do etapu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto, stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. organ może dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów z zakresu prawa budowlanego.
Z akt administracyjnych wynika, że podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 7 czerwca 2022 r. ustalono, że kotłownia i garaż w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] stanowią jedną konstrukcyjną całość. W garażu przechowywane są przedmioty gospodarcze i narzędzia oraz samochód a w kotłowni znajduje się piec gazowy, co potwierdzają dołączone do protokołu kontroli zdjęcia. Nie stwierdzono przy tym zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia kotłowni na zakład stolarski. Również, podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 4 października 2022 r. ustalono, że nie dokonano zmian w stosunku do stanu kontroli z dnia 7 czerwca 2022 r., część gospodarcza użytkowana jest jako garaż, w kotłowni znajduje się piec gazowy, w pomieszczeniu przechowywane są przedmioty do użytku codziennego, narzędzia, co także potwierdzają dołączone do protokołu kontroli zdjęcia.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody potwierdzające, że pomieszczenia kotłowni i garażu przedmiotowego budynku były wykorzystywane w inny sposób niż są do tego przeznaczone.
Dowodu takiego nie może stanowić powoływana przez skarżących informacja z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, z której w żaden sposób nie wynika aby wskazane przez skarżących pomieszczenia kotłowni i garażu w budynku uczestników postępowania były faktycznie wykorzystywane i użytkowane jako warsztat stolarski w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Tym bardziej, że z twierdzeń samej skargi w tym zakresie wynika, że w tejże ewidencji nie zostało aktualnie w ogóle wskazane miejsce prowadzenia działalności gospodarczej.
Wskazać przy tym należy, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola zaskarżonych decyzji następuje na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Wynika to z faktu, że organy administracji, kierując się zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa i oceniają w ich świetle okoliczności faktyczne istniejące w dacie rozstrzygania sprawy. Nadto z art. 7 k.p.a. wynika, że realizując zasadę prawdy obiektywnej organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zarówno z urzędu jak i na wniosek. Nie jest więc wykluczona inicjatywa dowodowa stron postępowania, stąd też strony powinny przedstawić organowi rozpatrującemu sprawę wszelkie dowody mające istotne znaczenie dla sprawy. Podstawą orzekania dla sądu jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji.
W ocenie Sądu postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w pełni odpowiadającego prawu. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym złożonym w dniu 29 czerwca 2023 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z zapisu nagrań wykonanych przez skarżących a dotyczących odgłosów pracy warsztatu stolarskiego z budynku uczestników postępowania. Wniosek ten nie mógł zostać jednakże uwzględniony w niniejszym postępowaniu, gdyż nie pozwalają na to przepisy p.p.s.a. Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a., w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczony może być tylko dowód z dokumentów i jedynie pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Z powyższych względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa w niniejszej sprawie, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.