Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał P. S. wykonanie rozbiórki części muru ogrodzeniowego na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 od strony drogi do wysokości [...]m licząc od poziomu fundamentu. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).
Postanowieniem z dnia [...]r. (notabene jak wynika z dat widniejących na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki przez stronę, a także daty sporządzenia zażalenia, prawdopodobnie w rzeczywistości postanowienie to wydane zostało wcześniej) nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na P. S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł, którą to grzywnę wraz z opłatą egzekucyjną zobowiązany winien był uiścić w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia. Jednocześnie wezwał zobowiązanego do wykonania, w ciągu 7 dni, obowiązku wskazanego w dołączonym tytule wykonawczym z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wobec nie wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] r. przesłał upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec dalszego braku wykonania powyższej decyzji uzasadnionym było zaś wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Wysokość grzywny ustalono zgodnie zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka, który ma doprowadzić do wykonania nałożonych obowiązków. Organ pouczył także, że w przypadku dalszego niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym orzeczone zostanie wykonanie zastępcze.
Na postanowienie to P. S. wniósł pismem z dnia [...]r. zażalenie podnosząc, iż decyzja nakładająca obowiązek została przezeń wykonana poprzez wyrównanie muru do wysokości gruntu, który jest równy z wysokością przebiegającej drogi. Brak natomiast podstaw prawnych by żądać od niego wyrównywania muru do fundamentów, te mogą bowiem znajdować się głęboko pod poziomem ziemi.
Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił okoliczności faktyczne sprawy wskazując następnie, iż postępowanie egzekucyjne ma na celu egzekwowanie wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszcza stosowanie środków przymusu między innymi: grzywny celem przymuszenia lub wykonania zastępczego. Postanowienie o nałożeniu grzywny celem przymuszenia jest jednym z mniej uciążliwych elementów postępowania egzekucyjnego mających przymusić zobowiązanego do wykonania decyzji. Nadto w razie wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nałożona, a nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu.
Pismem z dnia [...]r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na otrzymane postanowienie. Podniósł, iż jego zdaniem postanowienia obu organów są oczywiście niesłuszne. Prace dotyczące ogrodzenia od strony drogi publicznej [...] S. zostały bowiem, ze względów finansowych, zakończone dopiero niedawno, a tym samym decyzja w sprawie wysokości ogrodzenia przy działkach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 była przedwczesna i bezpodstawna, bowiem tylko działka nr 2 przylega do drogi publicznej na długości [...] m. Pozostałe wymienione w decyzji z [...]r. działki nie przylegają do drogi publicznej, lecz przylegają do gruntów sąsiadów, a zatem art. 30 Prawa budowlanego do tych działek nie ma zastosowania.
Skarżący podkreślił nadto, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie wskazują w żaden sposób poziomu fundamentów jako punktu odniesienia, od którego należy dokonać pomiaru. Z tego względu jedynym logicznym i obiektywnym miernikiem jest odniesienie się do poziomu terenu. W konkluzji skarżący stwierdził, że postanowienie o nałożeniu grzywny celem przymuszenia jest bezpodstawne, bowiem ogrodzenie od strony drogi nie przekracza wysokości [...]m i budowa ogrodzenia została zakończona w dniu [...]r.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które wskazał był w zaskarżonym postanowieniu. Jak jednak wynika z dodatkowo nadesłanych przez skarżącego dokumentów w dniu [...]r. organ wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nr [...]nakazujące P.S. wykonanie przedmiotowej rozbiórki.
W dniu [...]r. do tut. Sądu wpłynęło pismo organu II instancji przekazujące, celem dołączenia do akt, decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r. nr [...]stwierdzającą nieważność wskazanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. Decyzję tę kolejnym pismem procesowym przesłał także P.S.
Jak wynika z informacji otrzymanej przez Sąd (notatka służbowa z dnia [...]r.) decyzja powyższa stała się ostateczna albowiem do Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego nie wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także rozstrzygnięcia postanowienie to poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona. Oba postanowienia naruszają bowiem art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać w tym miejscu należy, iż wykładnia art. 119 u.p.e.a. prowadzi do oczywistego wniosku, że przewidziana przepisem tym grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. W myśl art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, wykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku polegać winno na wykonaniu przez P. S. rozbiórki części muru ogrodzeniowego na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 od strony drogi do wysokości 2,2 m licząc od poziomu fundamentu, taka bowiem powinność wynika z decyzji z dnia [...]r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Jak jednak wynika z akt sprawy rozstrzygnięcie to nie istnieje w obrocie prawnym albowiem decyzją z dnia [...]r. nr [...] z Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r.
Podkreślenia wymaga zatem, że stwierdzenie nieważności decyzji nie tylko eliminuje ją z obrotu prawnego lecz czyni to ex tunc, powodując skutek taki jak gdyby od początku rozstrzygnięcie to nie istniało. W konsekwencji nie istnienia zatem decyzji nakładającej obowiązek, w celu wyegzekwowania którego wydane zostało zaskarżone postanowienie, odpadła jego materialna podstawa. Tym samym zarówno postanowienie Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w K., jak też Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. muszą zostać uchylone albowiem brak w obrocie prawnym decyzji figurującej w tytule wykonawczym sprawia, że postępowanie egzekucyjne jest bezprzedmiotowe i musi zostać umorzone - por. np. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 111/09.
Notabene wskazać w tym miejscu należy, że zdaniem składu orzekającego postępowanie egzekucyjne także i przed orzeczeniem nieważności ustalającej obowiązek decyzji dotknięte było istotną wadliwością. Określająca obowiązek decyzja z dnia [...]r. wydana bowiem została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego. Stosownie zaś do przywołanego artykułu niewykonanie przez zobowiązanego nałożonego nań obowiązku nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego Niewykonanie decyzji w zakreślonym terminie powoduje bowiem konieczność wydania kolejnej decyzji w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Dopiero wydanie tej decyzji i bezskuteczny upływ wskazanego w niej terminu uprawnia organ administracji do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach obejmujących uiszczony wpis od skargi orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a,