Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2009 r. Z. J. zwrócił się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z jego działki nr [...] w R. na drogę ul. [...]. Do wniosku dołączono plan z zaznaczonym miejscem zjazdu.
Po wszczęciu postępowania decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. nie zezwolił Z. J. na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej ul. [...] na działkę nr [...]. W podstawie prawnej podano przepis art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115, dalej jako ustawa o drogach publicznych). Natomiast w uzasadnieniu wyjaśniono, że decydując o odmownym załatwieniu wniosku wzięto pod uwagę, że nieruchomość ma zapewniony dojazd do drogi publicznej poprzez specjalnie wydzieloną działkę nr [...], której wnioskodawca jest współwłaścicielem. Wskazano, że zarządca drogi, stojąc na straży bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, ma obowiązek ograniczania punktów kolizji z drogą publiczną. Biorąc zatem pod uwagę charakterystykę układu drogowego oraz względy bezpieczeństwa, postanowiono o odmowie.
W odwołaniu od tej decyzji J. K. i Z. J. podali, że na działce został zbudowany dom jednorodzinny na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r. Projekt obejmuje plan zagospodarowania działki z naniesionym wjazdem. Budynek i garaż są zaprojektowane frontem do ulicy i tak też zaplanowano wjazd na działkę oraz dojazd i wjazd do garażu. Dojazd drogą gruntową nie jest możliwy, znajdują się w niej media i jest ona za wąska dla większych pojazdów.
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430), droga klasy Z powinna mieć powiązanie z drogami wszystkich klas, odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m a w terenie zabudowanym 300 m. Dopuszcza się wyjątkowo odstępy miedzy skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, w szczególności do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji odmówił zgody na lokalizację zjazdu biorąc pod uwagę charakterystykę układu drogowego, podane przepisy oraz względy bezpieczeństwa.
Nadto zwrócono uwagę, że z treści odwołania wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę przesądziła o lokalizacji wjazdu od strony drogi gruntowej. Projekt budowlany określa układ komunikacyjny na działce inwestora, co następuje w powiązaniu z dojazdem do drogi publicznej. Ustalenie wnioskowanego wjazdu pozostawałoby zatem w sprzeczności z projektem budowlanym. Lokalizacja mediów w drodze dojazdowej jest bez znaczenia, albowiem jest to zgodne z istniejącą praktyką i nie ogranicza możliwości korzystania z dojazdu.
Po rozpatrzeniu wyrażonej przez J. K. i Z. J. na powyższą decyzję SKO skargi, została ona uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2010 r. Sygn. akt. II SA/Gl 792/09. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że podstawę wydania decyzji odmownej stanowi art. 29 ust. 4 ustawy. Organ może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Uzasadnienie decyzji odmownej musi wobec powyższego z jednej strony dostatecznie precyzyjnie określić standardy techniczne wymagane dla określonego rodzaju drogi a z drugiej wyjaśnić, dlaczego w danym przypadku nie jest możliwe uwzględnienie wniosku. Organ I instancji podając, że wziął pod uwagę charakterystykę układu drogowego oraz względy bezpieczeństwa, w żaden sposób nie wyjaśnił jednak, czym istniejący układ drogowy się charakteryzuje i z jakich powodów względy bezpieczeństwa przemawiają za udzieleniem odmowy.
Nie jest wiadome, jakie standardy techniczne znajdują zastosowanie do ulicy [...] i jak wygląda otoczenie planowanego zjazdu, czy sąsiaduje on ze skrzyżowaniem oraz czy istnieją w sąsiedztwie inne zjazdy. Sąd wskazał również, że nie jest jasne, na jakiej podstawie Kolegium doszło do przekonania, że do ulicy [...] zastosowanie znajdują standardy właściwe dla drogi klasy Z, jej zakwalifikowanie do tej klasy nie zostało bowiem w żaden sposób w aktach udokumentowane. Nie zostały także opisane cechy charakterystyczne układu drogowego, które w opinii organu uzasadniają odmowę.
W konsekwencji WSA uznał, że sprawa nie została rozpoznana należycie do jej końcowego załatwienia. Stwierdził, że jej rozpoznanie wymaga w pierwszej kolejności poczynienia ustaleń faktycznych, dotyczących tak statusu prawnego drogi, na którą ma być wykonany zjazd jak i charakterystycznych cech układu drogowego. W następnej zaś kolejności należy ustalić, czy istnieją standardy techniczne regulujące wykonanie zjazdu indywidualnego na określonej klasy drogę, natomiast w razie konieczności odwołania się do klauzuli bezpieczeństwa należy podać argumenty wskazujące dlaczego w istniejącym stanie faktycznym zjazd zagraża temu bezpieczeństwu.
Odnośnie zarzutów skargi stwierdził, że kwestia rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym domu jednorodzinnego ma w sprawie znaczenie drugorzędne. W szczególności nawet gdyby projekt ten przewidywał dojazd bezpośrednio z ulicy [...] (bez jednoczesnego uzyskania na etapie uzyskania pozwolenia na budowę zgody na lokalizację zjazdu), to okoliczność ta nie może stanowić argumentu przemawiającego za udzieleniem zgody przez zarządcę drogi. To zgoda zarządcy warunkuje uzyskanie pozwolenia na budowę zjazdu, a nie odwrotnie. Fakt, że zatwierdzony projekt budowlany w określony sposób przewiduje dostęp nieruchomości do drogi publicznej może jednak stanowić argument w sprawie, zwłaszcza jeśli kwestia ta była przedmiotem opiniowania i uzgadniania przez zarządcę drogi. W tym zakresie ustaleń jednak nie poczyniono, decyzja o pozwoleniu na budowę w żaden sposób tych kwestii wprost nie rozstrzyga a innych dokumentów w tym zakresie nie badano.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania SKO w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło w/w decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazując w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na konieczność wyjaśnienia przesłanek wydania decyzji odmownej, wskazanych w wyroku WSA.
Ponownie orzekając organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. ponownie nie zezwolił na lokalizację przedmiotowego zjazdu akcentując w jej motywach, że w następstwie wykonania i korzystania z tego zjazdu dochodziłoby do blokowania ruchu kołowego na skrzyżowaniu ulicy [...] z ulicą [...], przy którym zjazd ten byłby użytkowany. W następstwie wniesionego odwołania również ta decyzja została uchylona a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania kolejną decyzją SKO w K. z dnia [...] r.
Orzekając po raz trzeci Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa zjazdu odbywa się po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na jego lokalizację. Decyzję taką wydaje się zatem dla przyszłej inwestycji a nie dla obiektu już istniejącego (wybudowanego). W rozpatrywanej sprawie wnioskowany zjazd został natomiast już wybudowany, co obrazuje zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna. Postępowanie o wydanie pozwolenia na lokalizację takiego zjazdu (już zrealizowanego) należało zatem uznać zdaniem organu za bezprzedmiotowe, co skutkowało jego naruszeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że zgoda na lokalizację zjazdu może być wydana jedynie dla przyszłej inwestycji czyli dla zjazdu, który nie został jeszcze wykonany. W przypadku wykonania zjazdu bez pozwolenia postępowanie w takiej sprawie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO J. K. i Z. J. wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzucili, że zaskarżona decyzja oparta jest na zasadniczo odmiennej argumentacji niż wcześniejsza wydana w tej sprawie decyzja SKO oraz, iż nie uwzględniono wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Gliwicach. Nadto ponownie podkreślili, że sporne usytuowanie zjazdu było zaopiniowane pozytywnie przez zarządcę drogi na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę domu mieszkalnego. Zarządca ten nie zgłaszał też sprzeciwu co do podjęcia prac związanych z wykonaniem zjazdu, o których był przez nich poinformowany.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, albowiem zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych, które to uchybienie, Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwany dalej p.p.s.a.) wziął pod rozwagę z urzędu. Zdaniem Sądu błędne jest i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach stanowisko organów orzekających, że bezprzedmiotowe jest postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej w sytuacji gdy zjazd taki został już wybudowany. Stanowisko takie nie wynika w szczególności z treści art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W tym względzie nie można powoływać się zdaniem Sądu na orzecznictwo dotyczące wydawania pozwoleń na budowę w oparciu o Prawo budowlane ani też stosować w drodze analogii przepisów tego aktu prawnego.
Uszło bowiem uwadze organu orzekającego, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przewidują możliwość legalizacji robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, czego nie zawierają przepisy ustawy o drogach publicznych w odniesieniu do pozwolenia na lokalizację zjazdu. Tymczasem wybudowanie zjazdu bez wcześniejszego pozwolenia zarządcy drogi nie stoi na przeszkodzie w wydaniu decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Pomijając już okoliczność, że zezwolenie takie może wskazywać inne usytuowanie lub parametry zjazdu, należy stwierdzić, iż jest ono niezbędne do legalizacji wykonanego zjazdu w oparciu o Prawo budowlane (art. 48 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 tego aktu prawnego). To również oznacza, że nie tylko jest dopuszczalne ale czasami wręcz konieczne wydanie decyzji na lokalizację zjazdu z drogi publicznej w sytuacji gdy zjazd taki został już wcześniej bez wymogu pozwolenia zrealizowany.
W konsekwencji należało też przyjąć, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Sprawa powinna zostać bowiem wyjaśniona i rozważona z punktu widzenia treści art. 29 ust. 1,3 i 4 ustawy o drogach publicznych. W tym względzie organy orzekające pozostają związane oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wydanym w tej sprawie wyroku tut. Sądu z dnia 15 stycznia 2010 r. Sygn. akt II SA/GL 792/09, które zrealizują przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Wobec powyższego decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 tej ustawy.
mw