Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał E. i J. P. - współwłaścicielom zakładu stolarskiego położonego w T. przy ul. [...]:
- - rozbiórkę kotłowni, ścian zewnętrznych i wszystkich elementów stropu zrealizowanych w wiacie na skład drewna, wykonanych na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na modernizację zakładu stolarskiego wraz z rozbudową wiaty stolarskiej;
- - rozbiórkę dachu nad budynkiem gospodarczym oraz nad garażem i przestrzenią pomiędzy tymi budynkami, ścian zewnętrznych, słupów i podciągów oraz bram wjazdowych wykonanych na podstawie decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r., nr [...], zezwalającej na zmianę konstrukcji dachu nad budynkiem gospodarczym;
- - rozbiórkę stropu pomiędzy budynkami, wyciągu trocin, ścian wewnętrznych oraz schodów na poddasze wykonanych samowolnie podczas realizacji wymienionych decyzji.
Na skutek wniesionego odwołania od wymienionej na wstępie decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wniesiona na tę decyzję skarga przez J. P. została oddalona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 358/08.
Z kolei prawomocnym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 610/12, tut. Sąd oddalił skargę obecnie skarżących A. i H. K. na bezczynność organu pierwszej instancji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1112/09. W skardze tej skarżący zarzucali bezczynność i przewlekłość organu pierwszej instancji w sprawie egzekucji obowiązków wynikających z powołanej na wstępie decyzji o rozbiórce zakładu stolarskiego oraz domagali się wymierzenia organowi egzekucyjnemu grzywny w związku z niewykonaniem powołanego wyroku WSA w Warszawie, a także orzeczenia o istnieniu obowiązku dokonania przez organ rozbiórki elementów ściany wiaty obitej płytami falistymi od strony granicy oraz fundamentów poprzednio istniejących obiektów budowlanych wraz ze ścianami fundamentowymi i betonową posadzką – zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji nr [...].
W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2012 r. Sąd wskazał m.in., że w istocie z treści skargi wynikało, że spór dotyczył zakresu obowiązku ustalonego decyzją nr [...], a więc treści nakazu rozbiórki. Jednak wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nastąpić może w drodze postanowienia organu na żądanie skarżących w trybie art. 113 § 2 k.p.a.
Pismem z dnia 1 listopada 2012 r. skarżący zwrócili się do organu pierwszej instancji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. o dokonanie wykładni ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] r. Domagali się wskazania, czy postępowanie w tej sprawie dotyczyło zakładu stolarskiego jako całości, a decyzja rozbiórkowa obejmuje lub powinna objąć pozostałe po wiacie elementy od strony granicy z ich nieruchomością oraz fundamenty poprzednio istniejących obiektów budowlanych wraz ze ścianami fundamentowymi oraz betonową posadzką. Ponadto domagali się wskazania, czy w toku postępowania organ analizował dokumentację dotyczącą inwentaryzacji powykonawczej projektu budowlanego i dziennika budowy dotyczących decyzji na modernizację warsztatu stolarskiego wraz z rozbudową wiaty wydaną przez Urząd Rejonowy w R. z dnia [...] r., a jeśli tak, jakie poczynił w oparciu o te dokumenty ustalenia.
Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. rozpoznając wniosek skarżących o wykładnię swojej decyzji z dnia [...] r., powołując się na art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnił, że zgodnie z treścią tej decyzji rozbiórce podlegały tylko elementy dokładnie wymienione w jej sentencji, czyli kotłownia, ściany zewnętrzne i wszystkie elementy stropu wykonane w wiacie na skład drewna, t.j. elementy wykonane na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R.. z dnia [...] r., nr [...]; dach nad budynkiem gospodarczym oraz nad garażem i przestrzenią pomiędzy tymi budynkami, ściany zewnętrzne, słupy i podciągi oraz bramy wjazdowe wykonane na podstawie decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r., nr [...], a także strop pomiędzy budynkami, wyciąg trocin, ściany wewnętrznych oraz schody na poddasze - wykonane samowolnie podczas realizacji wymienionych decyzji.
W uzasadnieniu tego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał argumenty przemawiające za stwierdzeniem, że rozbiórce podlegały wyłącznie elementy wymienione w decyzji, a także argumenty uzasadniające nieobjęcie decyzją rozbiórkową pozostałych elementów warsztatu stolarskiego, w szczególności tych, na które wskazywali skarżący w uzasadnieniu swojego wniosku.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący domagali się jego uchylenia i wskazania, czy decyzja rozbiórkowa zawiera obowiązek rozbiórki również tych spornych elementów, lub czy w świetle poczynionych przez organ w toku postępowania wyjaśniającego ustaleń i zgromadzonego materiału dowodowego, powinna taki obowiązek przewidywać. Wnieśli ponadto o zobowiązanie organu do przesłania uporządkowanych akt sprawy zakończonej decyzją rozbiórkową oraz akt postępowania egzekucyjnego, a także złożenia inwentaryzacji powykonawczej. W ocenie skarżących decyzja rozbiórkowa powinna obejmować również te elementy, na które wskazywali w swoim wniosku, a jeżeli ich nie obejmowała, to obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy winna była je obejmować.
Rozpoznając to zażalenie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wskazał, że w prowadzonym kilkanaście lat postępowaniu doszło do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości ustalenia, czy i jakie części obiektu mają podlegać rozbiórce. Organ odwoławczy obszernie uzasadnił, dlaczego nie wszystkie elementy spornego obiektu zostały objęte decyzją rozbiórkową. Wreszcie wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Instytucja wyjaśnienia decyzji nie może też stanowić instrumentu służącego w celu kwestionowania zasadności decyzji. W ocenie organu treść decyzji z dnia [...] r. jest jasna i nie może budzić żadnych wątpliwości.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie, jak również o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji oraz o wyjaśnienie decyzji rozbiórkowej w sposób, w jaki domagali się tego na etapie postępowania administracyjnego. Wnieśli ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawili przebieg postępowania, a ponadto swoje stanowisko i argumenty przemawiające za koniecznością wyjaśnienia treści decyzji, zasadniczo powtarzając swoje wcześniejsze stanowisko w tym przedmiocie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. skarżący podtrzymali skargę. Wyjaśnili, że obecnie toczy się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie w przedmiocie samowolnie wykonanych ścian wiaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Rozpoznając skargę w pierwszej kolejności zwrócić przyjdzie uwagę, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia toczyło się w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem stron z dnia 1 listopada 2012 r. Treść tego wniosku nie nasuwa wątpliwości, iż wniosek skarżących sprowadzał się do żądania wyjaśnienia zakresu robót rozbiórkowych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji wydał postanowienie, w którym wyjaśnił wątpliwości stron.
W ocenie Sądu dalej idące żądania skarżących zgłoszone tak na etapie postępowania zażaleniowego, jak i w skardze do tut. Sądu, nie mogły zostać uwzględnione. Ewentualne ich uwzględnienie prowadziłoby w istocie do zmiany treści decyzji, a to w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne.
Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że z sentencji oraz uzasadnień decyzji rozbiórkowej oraz decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] wynika, że nakazany nimi zakres rozbiórki zakładu stolarskiego położonego w T. przy ul. [...] dotyczył elementów tego obiektu zrealizowanych w oparciu o decyzje administracyjne udzielające pozwolenia na ich budowę, a także części tego zakładu wybudowanych z odstępstwami od zatwierdzonych tymi decyzjami projektów budowlanych. W decyzji rozbiórkowej organ pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowy zakład stolarski stanowi jeden obiekt budowlany, który został wybudowany w kilku etapach.
Tym samym dopiero po wykonaniu robót rozbiórkowych wskazanych w tej decyzji oraz przeniesieniu zgromadzonych w tym obiekcie maszyn i narzędzi można będzie ewentualnie rozważyć przywrócenie pozostałym obiektom ich pierwotnej funkcji, bądź też innej funkcji zgodnej z obowiązującym planem miejscowym. Te ustalenia zostały potwierdzone prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 358/08. Z kolei w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W tej sytuacji zarówno organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd, związane są ustaleniami poczynionymi w powołanym wyroku.
Niezależnie od powyższego zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że treść decyzji rozbiórkowej z dnia [...] r. jest jasna i nie budząca wątpliwości co do orzeczonego zakresu rozbiórki. Stąd prawidłowo organ pierwszej instancji wyjaśnił jej treść powołując się na zakres określony w sentencji tej decyzji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, w myśl którego wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie jest też dopuszczalne w tym trybie przeprowadzenie ponownej oceny materiału dowodowego, który był organom znany w dacie wydawania decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2372/10 i II OSK 2531/10 oraz z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1529/10). Ewentualne ujawnienie nowych dowodów może natomiast stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).
W tej sytuacji organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji, a zatem jego postanowienie należy uznać za wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Mając powyższe na uwadze skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl