Uzasadnienie
G.K. pismem z dnia 13 maja 2019 r. oraz A.M. i J.M. pismem z dnia 15 maja 2019 r. wstąpili do Starosty [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...]r. nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. nr [...] wydanego dla T.S., a przeniesionego decyzją z dnia [...] r. nr [...]na "A" sp. z o.o., dotyczącego budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] w B. Jako podstawę wniesienia podania o wznowienie postępowania wskazany został art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wnioskodawcy, jako właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji objętej ww. decyzją nr [...] bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.
Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] r. nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę. Następnie -postanowieniem z dnia [...] r. - Starosta odmówił wznowienia postępowania w tej samej, co powyżej, sprawie, uzasadniając to tym, że zmiana pozwolenia na budowę polegała tylko na zmianie zagospodarowania działki w związku z nowym geodezyjnym podziałem terenu (działka nr 1 uległa podzieleniu na trzy działki o numerach geodezyjnych 2, 3, 4) i brak podstaw do uznania wnioskodawców za strony postępowania, gdyż podział działki, nie spowodował, ani nie zmienił oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie.
Na skutek zażalenia wniesionego od powyższego postanowienia Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił wskazane powyżej postanowienie Starosty z dnia [...] r. o odmowie wznowienia postepowania. Wskazał przy tym, że jeżeli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ uzna, że osoby, na wniosek których zostało wznowione postępowanie nie są stroną postępowanie, to postępowanie wznowieniowe ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], działając na postawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczna decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że zmiana pozwolenia na budowę dokonana decyzją z dnia [...] r. polegała tylko na zmianie zagospodarowania działki w związku z nowym geodezyjnym podziałem terenu tj. podziałem działki nr 1 na trzy działki o numerach 2, 3 i 4, a podział działki nie spowodował i nie zmienił oddziaływania na sąsiednie działki, którymi właścicielami są wnioskodawcy.
Wskazani na wstępie wnioskodawcy nie zgodzili się z decyzją Starosty i wnieśli od niej odwołanie. W odwołaniu zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. z związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 3 pkt 20, art. 5 pkt. 9 oraz art.28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podnieśli, że brali udział w innym postępowaniu, dotyczącym innej zmiany tego samego pozwolenia na budowę i w tamtym postępowaniu zostali uznani za stronę.
Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego przez odwołujące się strony skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając powyższą decyzję, Wojewoda nakreślił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie, przywołując przepisy k.p.a., wyjaśnił istotę wznowienia postępowania jako nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy omówił także pojęcie strony, akcentując szczególny charakter art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wyznacza pojęcie strony w postępowaniu w sprawie udzielania lub zmiany pozwolenia na budowę.
Wojewoda podniósł, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania w sprawie pierwotnego pozwolenia na udzielonego inwestorowi decyzją z dnia [...]r. nr [...]. Otrzymali natomiast status stron w postępowaniu o zamianę pozwolenia pierwotnego w zakresie dobudowy muru oporowego w granicy nieruchomości, lecz postępowanie to zostało umorzone, wobec wycofania przez inwestora wniosku będącego podstawą jego wszczęcia.
Według Wojewody zmiana pozwolenia na budowę, zatwierdzona decyzją z dnia [...] r. nr [...], jakkolwiek formalnie istotna, to jednak pozostawała bez związku z obszarem oddziaływania obiektów objętych pierwotnym pozwoleniem. Zmiana ta w sposób oczywisty nie generowała obszaru oddziaływania obiektu, dlatego za stronę postępowania został uznany wyłącznie inwestor, który o tę zmianę wystąpił. Z tych względów organ odwoławczy przyjął, ze wnioskodawcy nie posiadali interesu prawnego do udziału w postępowaniu, dotyczącym opisanej wyżej zmiany pozwolenia na budowę. Interesu takiego nie można było bowiem wywieść z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji wnioskodawcy nie posiadali także interesu prawnego do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania na wniosek strony.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniósł tylko jednej z wnioskodawców tj. G.K. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 7, art 77 § 1, art 80 i art: 107 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, nie uwzględniającego stanu faktycznego i prawnego sprawy, wskutek niezebrania oraz nierozważenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że decyzja z [...]r. nr [...] zatwierdziła zmianę pierwotnego pozwolenia w zakresie nowego podziału geodezyjnego nieruchomości" podczas gdy wprowadziła ona istotne zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] o pozwoleniu, na budowę z [...] numer [...]":
- 2. art. 7, art 77 § 1, art 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie oceny całego materiału dowodowego z pominięciem interesu prawnego skarżącego w zakresie materialnoprawnych podstaw jego legitymacji czynnej, co skutkowało błędnym uznaniem, że nie był on stroną postępowania,
- 3. art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art.16 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w prowadzonej przez organ sprawie nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe,
- 4. art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem organ odwoławczy dokonał w zastępstwie organu I instancyjnego ustaleń, których brak w decyzji;
- 5. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 i art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się wprost do wszystkich podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art 28 ust. 2 w zw. z art 3 pkt 20 i art 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego, co do braku podstaw wznowienia postępowania, w stanie faktycznym, gdy zostało naruszone prawo własności skarżącego, na jego działkę miały i mają miejsce niedozwolone immisje w postaci niekontrolowanego spływu wody i błota oraz gdy granicząca z jego działką, bezprawnie nadsypana skarpa, niezabezpieczona murem oporowym, na której posadowiono 3 budynki w zabudowie szeregowej, zagraża katastrofą budowlaną wskutek możliwości obsunięcia niezabezpieczonej skarpy z budynkami.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W dniu 8 stycznia 2021 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe uczestnika "A" sp. z o.o., w którym spółka ta wniosła o oddalanie skargi, podnosząc że skarżący od kilkudziesięciu miesięcy bezpodstawnie i bezskutecznie kwestionuje pozwolenie na budowę oraz poszczególne etapy realizacji inwestycji. Do pisma załączono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. dotyczącą utrzymania w mocy decyzji organu I instancji umarzającego postępowanie w sprawie podwyższenia działek nr 4, 3, 2, decyzję o pozwoleniu na użytkowanie oraz akty notarialne dotyczące sprzedaż poszczególnych budynków. Zdaniem uczestnika skarżący nie miał interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie ocenie podlega decyzja wydana w ramach wznowionego postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie jest kolejną instancją zwykłego postępowania ale postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym. Jest ono instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w art. 145 § 1 oraz 145a § 1 k.p.a., które to przepisy zawierają enumeratywne wyliczenie podstaw wznowienia.
W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania, złożony w zakreślonym ustawą terminie, został oparty na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Zgłoszenie żądania wznowienia postępowania w oparciu o tę przesłankę obliguje organ do wznowienia postępowania. Kwestia, czy osoba wnosząca podanie posiada, bądź nie posiada przymiotu strony, stanowi bowiem badanie zaistnienia przesłanki wznowieniowej, co zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a. następuje po wznowieniu tego postępowania. W konsekwencji w realiach niniejszej sprawy należy uznać, że postępowanie w sprawie zostało prawidłowo wznowione.
Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii, posiadania przez skarżącego przymiotu strony w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Co do zasady, kwestię przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych reguluje art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten stanowi przepis ogólny, od którego ustawodawca przewidział wyjątki. Jednym z takich wyjątków jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ustalający krąg stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Krąg stron w tym postępowaniu ograniczony jest do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektu. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie tego terenu.
Ustawodawca przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu nie przewidział w tym zakresie zatem automatyzmu. Każdorazowo zindywidualizowane i konkretne parametry danego zamierzenia inwestycyjnego będą wyznaczały wielkość obszaru, w ramach którego realizacja inwestycji będzie oddziaływać na możliwość i sposób wykorzystania i zagospodarowania nieruchomości. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 760/17, zauważyć należy, że "ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy prawo budowlane".
Przepisami odrębnymi w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będą m. in. przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Do przepisów tych należy przede wszystkim zaliczyć rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Rozporządzenie to, zgodnie z § 1, ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określonych m.in. w art. 5 Prawa budowlanego. Zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce, nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.
Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości, znajdujące się w otoczeniu tego obiektu. Oceny tej nie można ograniczać do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Jeżeli zatem istnieje możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zaakcentować przy tym należy, że odrębnym zagadnieniem jest to, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu, czynnego udziału w postępowaniu (por. wyroki NSA: z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06; z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 563/10).
W realiach rozpoznawanej sprawy dla rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę decyzji z dnia [...] nr [...] bardzo istotne znacznie ma precyzyjne ustalenie zakresu zmian, jakie w stosunku do pierwotnego projektu zostały wprowadzone w zmienionym projekcie, zatwierdzonym tą decyzją. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie są niezbędne do tego, aby udzielić odpowiedzi na pytanie, czy zmianie uległ obszar oddziaływania obiektów objętych pierwotnym pozwoleniem na budowę, a w istocie, czy na skutek zmiany projektu nieruchomość, stanowiąca własność skarżącego, znalazła się w obszarze oddziaływania budynków, stanowiących przedmiot zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Dla poczynienia takich ustaleń koniecznym jest staranne porównanie pierwotnego projektu z projektem zamiennym, wyniki zaś tego porównania powinny zostać dokładnie opisane w uzasadnieniu decyzji, zaś pierwotna i zmieniona wersja projektu powinny znajdować się w aktach sprawy administracyjnej.
W ocenie Sądu organy obu instancji nie spełniły przedstawionych powyżej wymogów. Organ odwoławczy bardzo ogólnikowo przedstawił zakres zmian. Ograniczył się do stwierdzenia, że zmiana pierwotnego pozwolenia na budowę nastąpiła w zakresie uwzględnienia nowego podziału geodezyjnego nieruchomości. Natomiast wcześniej organ I instancji, w utrzymanej przez Wojewodę decyzji, ograniczył się do także ogólnikowego stwierdzenia, że zmiana pozwolenia na budowę polegała tylko na zmianie zagospodarowania działki w związku z nowym podziałem geodezyjnym. W uzasadnieniach obu decyzji brak jest jednocześnie prezentacji szczegółowych ustaleń dotyczących zakresu zmian, a w aktach administracyjnych przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę brak jest zarówno projektu zamiennego, jak i projektu pierwotnego. Stąd nie wiadomo, na jakiej podstawie organy uznały, że działka skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania zmian wprowadzonych w projekcie zamiennym oraz, czy projekty te w toku postępowania zostały w ogóle porównane przez organy.
Wszystkie powyższe braki powodują, że co najmniej przedwcześnie organy uznały, że skarżącemu nie przysługuje status strony wznowionego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] nr [...]. Jednocześnie braki te zdaniem Sądu świadczą, że prowadząc wznowione postępowanie organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniach decyzji organy nie wskazały dowodów, na podstawie których ustaliły, że zmiana pierwotnego pozwolenia na budowę nastąpiła tylko w zakresie, dotyczącym nowego podziału geodezyjnego, a nieruchomość skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji w postaci zmodfikowanej zatwierdzonym projektem zamiennym. Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo w kontekście stanowiska uczestnika postępowania, wyrażonego w piśmie procesowym, zaakcentować należy, że kwestii interesu prawnego skarżącego Sąd w ramach niniejszego wyroku nie przesądza, gdyż wskazane powyżej braki dotyczące zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią decyzji organu I instancji na takie rozstrzygnięcie obecnie nie pozwalają.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wpisu od skargi uiszczonego przez skarżącego, działającego osobiście w sprawie.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. Prowadząc ponownie sprawę, dokonać należy starannego porównania pierwotnego projektu z projektem zamiennym zatwierdzonym ostateczną decyzją Starosty z dnia [...]r. nr [...]. Dopiero na podstawie takiego starannego porównania organ dokona oceny, czy działka skarżącego oraz działki pozostałych wnioskodawców (o ile ci ostatni nadal będą podtrzymywać stanowisko zawarte w wniosku o wznowienie postępowania) znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w jej postaci ukształtowanej przez zmiany zatwierdzone ostatecznie ww. decyzją Starosty. Jednocześnie precyzyjny opis wprowadzonych zmian wraz z odniesieniem do poszczególnych elementów projektu powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.