Uzasadnienie
Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. i Z. W., reprezentowanych przez pełnomocnika, w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego związanego ze zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm – dalej p.b.), dokonanego dnia [...] roku przez R. S., postanowił odmówić wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-produkcyjnego (lokalu mieszkalnego na funkcję biurową i pomieszczeń biurowych na funkcję mieszkalną), na działce nr 1 w U., przy ul. [...].
W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] roku R. S. zgłosił w organie zamiar dokonania ww. zmiany sposobu użytkowania części budynku. Organ po analizie złożonej dokumentacji przyjął ww. zgłoszenie bez sprzeciwu. W dniu [...] roku wpłynęło pismo M. i Z. W., reprezentowanych przez pełnomocnika, w którym w/wymienieni ponownie wnioskują o wznowienie postępowania administracyjnego związanego z powyższym zgłoszeniem. Zdaniem Wnioskujących pozwala na to nowelizacja przepisów k.p.a. obowiązująca od 1 czerwca 2017 r., a zostali oni pominięci w postępowaniu administracyjnym. Nie mieli zatem możliwości brania w nim aktywnego udziału, w tym: składania wniosków, zajmowania stanowiska, czy zapoznania się z aktami postępowania. Cechą charakterystyczną procedury zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części jest to, że nie powoduje ono wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by - w myśl k.p.a. - wymagał załatwienia sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
Nie można więc skutecznie domagać się "wznowienia postępowania", które w ogóle się nie toczyło. W takim przypadku, w którym organ działał w innej formie, tj. nie wydał decyzji, ale przyjął zgłoszenie Inwestora, pomimo żądania wznowienia postępowania przez osoby uznające się za strony, organ winien odmówić wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Nadto, wznowienie postępowania następuje w sprawach zakończonych decyzją ostateczną. W nin. przypadku organ nie wydał żadnej decyzji, a tym bardziej ostatecznej.
Zażalenie od powyższego postanowienia Starosty złożyli przez pełnomocnika Z. i M. W., zaskarżając je w całości. Zarzucili m. in., że nieporozumieniem jest odnoszenie się przez Starostę [...] do fragmentów uzasadnienia postanowienia tego Organu wydanego dnia [...] r. Mieć bowiem należy na uwadze, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie obszerna nowelizacja k.p.a., która wprowadziła do Kodeksu regulacje nt. procedur zgłoszeniowych. Z tego względu nie można przyjąć, że postanowienie z dnia [...] r. tworzy powagę rzeczy osądzonej, albowiem zmieniły się okoliczności sprawy, tzn. weszły w życie nowe przepisy umożliwiające wznawianie procedur zakończonych milczącym zgłoszeniem. Nie jest prawdą, jakoby nie było możliwe wznowienie procedury zgłoszeniowej zakończonej milczącym przyjęciem przez organ dokonanego zgłoszenia. Otóż możliwość taką wprost przewiduje art. 122g k.p.a. Procedura ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu podano m. in., że wniosek dotyczył wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku, dokonanego przez inwestora w dniu [...] r. Kwestie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania reguluje (i regulował w 2014 r.) przepis art. 71 p.b. Odnosząc się do kwestii prawnej możliwości stosowania przepisów rozdziału 8a k.p.a. zatytułowanego jako "Milczące załatwienie sprawy", w tym przepisu art. 122g k.p.a. wprowadzającego możliwość wznowienia postępowania w sprawie załatwionej milcząco do zgłoszeń, o których mowa w przepisach ustawy – Prawo budowlane, organ stwierdza, że kwestia ta może budzić wątpliwości, jednakże w ocenie organu brak jest podstaw prawnych do przyjęcia stanowiska, iż zgłoszenia uregulowane w przepisach prawa budowlanego stanowią milczące załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów rozdziału 8a k.p.a. Zgodnie z art. 122a k.p.a. "sprawa może być załatwiona milcząco o ile przepis szczególny tak stanowi".
Przepisy art. 30 i 71 p.b., regulujące instytucję zgłoszenia robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania nie zawierają wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a. Nie wynika z nich zatem jednoznacznie, iż regulacje te stanowią milczące załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 122a k.p.a. Ustawodawca dokonując nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadził nowych przepisów prawa materialnego administracyjnego, w których przewidziana zostałaby instytucja milczącego załatwienia sprawy, a także nie znowelizował obowiązujących przepisów prawa materialnego przewidujących podobne instytucje (w szczególności art. 30, 71 p.b.). W przepisach art. 30 i 71 p.b. prawodawca nie posłużył się zwrotem "milczące załatwienie sprawy". Przepisy te stanowią kompleksowe (wyczerpujące) regulacje dotyczące instytucji zgłoszenia robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania, czy też zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych.
Brak jest zatem potrzeby sięgania do przepisów k.p.a. dotyczących instytucji milczącego załatwienia sprawy. Z drugiej strony nawet gdyby przyjąć stanowisko odmienne, iż przepisy rozdziału 8a k.p.a. mają zastosowanie do zgłoszeń, o których mowa w art. 30, 71 p.b., złożony wniosek o wznowienie postępowania dotyczył zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przyjętego w roku [...], a więc przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 1 czerwca 2017 r.
Skargę na postanowienie Wojewody Śląskiego przez pełnomocnika złożyli M. i Z. W., zaskarżając je w całości. Zarzucili:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 122g k.p.a.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.
Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, o uchylenie w całości poprzedzającego postanowienia Starosty [...] i zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podano m. in., że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie obszerna nowelizacja k.p.a. i wprowadzone zostały ramowe przepisy, o charakterze ogólnym. Nie jest prawdą, jakoby nie było możliwe wznowienie procedury zgłoszeniowej zakończonej milczącym przyjęciem przez organ dokonanego zgłoszenia. Otóż możliwość taką wprost przewiduje art. 122g k.p.a. Faktem jest, że przepis art. 122a § 1 k.p.a. stanowi, iż sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, niemniej w ocenie Odwołujących ta przesłanka jest spełniona. Wynika to bowiem z samej istoty procedury zgłoszeniowej określonej w art. 71 p.b., a w szczególności ze zdania "Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (...)". W niniejszym przypadku nie mamy jednak do czynienia z kontynuacją sprawy wszczętej i niezakończonej przed dniem wejścia w życie noweli ostateczną decyzją lub postanowieniem, albowiem Skarżący zainicjowali postępowanie wznowieniowe już po dniu 1 czerwca 2017 r., a zatem w pełni winny znaleźć w sprawie przepisy nowe, dopuszczające możliwość wznowienia sprawy zakończonej zgłoszeniem. Postępowanie toczące się na skutek wniosku o wznowienie jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego ostateczną decyzją.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Rozdział 8a pt "Milczące załatwienie sprawy" został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) zmieniającej ustawę z dniem 1 czerwca 2017 r. Wg art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. § 2 z kolei stwierdza, że sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:
- 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo
- 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).
Wg art. 122g k.p.a., do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1. Cytowany przepis odsyła więc do stosowanych odpowiednio przepisów Kodeksu o wznowieniu postępowania (art. 145 i n.) oraz o uchyleniu, zmianie oraz stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 154 i n.).
W uzasadnieniu do ww. nowelizacji (Sejm RP VIII kadencji, nr druku: 1183) wskazuje się m. in., że milczące załatwienie sprawy, jako szczególny sposób jej rozstrzygnięcia, nie podlega zaskarżeniu na ogólnych zasadach k.p.a. ani w drodze skargi do sądu administracyjnego (niezmieniony katalog aktów, czynności i zaniechań podlegających kontroli sądów administracyjnych - art. 3 § 2 p.p.s.a.). W tym przypadku nie mamy bowiem do czynienia z decyzją ani z innym aktem lub czynnością, która mogłaby stać się przedmiotem postępowania odwoławczego albo kontroli sądu administracyjnego. Na potrzeby weryfikacji legalności działania administracji, w tym także implementowania wyniku sądowej kontroli milczącego załatwienia sprawy, niezbędne jest więc stworzenie możliwości "reaktywowania" milcząco załatwionej sprawy poprzez jej ponowne rozpatrzenie i wydanie decyzji. Dlatego, w szczególności w przypadkach, o których mowa w art. 145, art. 154, art. 155, art. 156 czy art. 161 k.p.a. właściwy organ mógłby - odpowiednio - uchylić lub zmienić rozstrzygnięcie sprawy (które nastąpiło w trybie art. 122a i n. k.p.a.), albo stwierdzić jego nieważność.
Art. 16 ustawy nowelizującej k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. stwierdza, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art.
1. Przepis przejściowy dotyczy tylko postępowań "wszczętych i niezakończonych", przez co do nowych spraw stosuje się zasadniczo przepisy nowe. Sprawa o wznowienie postępowania jest nową sprawą, a nie tą samą, co sprawa o zmianę sposobu użytkowania z art. 71 p.b.
Nie oznacza to jednak, że skarga jest zasadna. Zwrócić należy uwagę, że wg art. 122g k.p.a., co można powtórzyć, "Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1." Przepis ten jest niezbędny do stosowania omawianej nowej instytucji prawa procesowego. Jednocześnie nie może on działać wstecz, obejmując sytuacje, kiedy tego rodzaju przepisy nie obowiązywały i nie istniała omawiana fikcja prawna. Przyjmowanie innej wykładni prowadziłoby do wstecznego rozciągnięcia przepisów proceduralnych z niekorzyścią dla niektórych stron, tu dla inwestora. To z kolei uchybiałoby standardom demokratycznego państwa prawnego.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 122g k.p.a., art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.