Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał "A" Sp. z o.o. z siedzibą w B. rozbiórkę hali tartacznej zlokalizowanej na działkach położonych w K. W uzasadnieniu podał m.in., iż budowa hali miała miejsce w [...]r. Ustalił także, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany bez pozwolenia na budowę w miejsce hali posadowionej na działce nr 1 przez ówczesnego właściciela nieruchomości J. J., który następnie [...]r. zbył ją "A" Sp. z o.o. W trakcie rozstrzygania sprawy G.K. nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co - jak stwierdził organ - uniemożliwiło przeprowadzenie procedury legalizacyjnej i spowodowało konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki opisanego obiektu. PINB wyjaśnił także, że orzeczony nakaz zgodnie z przepisami prawa i orzecznictwem został skierowany do aktualnego właściciela nieruchomości, który jako następca prawny inwestora wszedł w jego prawa i obowiązki.
Od decyzji tej odwołała się "A" Sp. z o.o., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przez organ I instancji szeregu przepisów k.p.a. w tym m.in. błąd w ustaleniach faktycznych dotyczący terminu zakończenia budowy hali tartacznej oraz nieprawidłowe zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego sprawy. Spółka podniosła, że obiekt został zrealizowany samowolnie przed [...] r. pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, co powoduje możliwość jego legalizacji w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Zarzuciła też naruszenie art. 61 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wreszcie zauważyła, że teren tartaku ma zostać w najbliższym czasie objęty nowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w latach [...] działki na których usytuowany jest tartak były przeznaczone częściowo pod zabudowę zagrodową i mieszkalnictwo rodzinne, a w części stanowiły tereny lasów. Wskazał na należyte udokumentowanie przez PINB daty samowolnej realizacji hali tartaku. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji [...]WINB uznał, że była ona właściwa, gdyż w sprawie nie można było zastosować art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wobec braku obowiązującego planu oraz nie zachodziła zgodność stwierdzonej zabudowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bo inwestor takiej decyzji nie posiadał i nie dysponuje nią także aktualny właściciel.
W wyniku rozpatrzenia wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 245/07 uchylił ww. decyzje obydwu organów z uwagi na to, że zdaniem Sądu inwestor może wykazać zgodność inwestycji z porządkiem planistycznym nie tylko za pomocą wydanej na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy bądź zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy lecz także innych dowodów świadczących o zgodności zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym stosownych zaświadczeń. Sąd w pełni podzielił natomiast ustalenia organów co do okoliczności budowy hali tartaku, przesądzając, iż została ona wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a budowa miała miejsce po [...] r. co oznacza, że zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na "A" Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Wobec niewykonania ww. obowiązku decyzją nr [...] z dnia [...]r. organ I instancji ponownie nakazał rozbiórkę budynku hali tartacznej.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.
Kolejny raz rozpoznając sprawę, tym razem w zmienionych okolicznościach z uwagi na wejście w życie uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...]r. po raz kolejny nakazał "A" Sp. z o.o. rozbiórkę budynku hali tartacznej zlokalizowanej na działkach nr 2, 3, 4, 1 w K. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ww. działki znajdują się w jednostce oznaczonej symbolem [...] zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, gdzie zakazuje się według z § 10 ust. 3 lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko zakładów tartacznych i drzewnych.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła "A" Sp. z o.o. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 6, 8, 75, 77 § 1, 28, 61 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów prawa, obniżenie zaufania obywateli do organów Państwa i nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania w sprawie oraz art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie rozbiórki przedmiotowej hali tartacznej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał opisał przebieg postępowania przychylając się do wyrażonej przez organ pierwszoinstancyjny tezy, iż wobec braku możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu (budowa była sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zasadnym jest nakaz rozbiórki. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu organ drugoinstancyjny wskazał, iż zarzut ten jest jego zdaniem nieuzasadniony. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącej został poinformowany stosownie do art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od jego doręczenia.
Co prawda w siódmym dniu zakreślonego terminu wpłynął do organu I instancji faksem wniosek o jego przedłużenie o kolejne 14 dni, jednak do czasu wydania decyzji pełnomocnik skarżącej nie przedłożył żadnych nowych środków dowodowych, jak również nie stawił się celem przejrzenia akt sprawy.
Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję drugoinstancyjną domagając się jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności z uwagi na.
- 1. naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 75, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również nie przeprowadzenie wnikliwego postępowania w sprawie, błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie niewątpliwego ustalenia terminu zakończenia budowy hali tartacznej, błąd w przeprowadzeniu postępowania polegający na nieprawidłowym zebraniu oraz nie rozpatrzeniu całości materiału dowodowego w sprawie;
- 2. naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu;
- 3. naruszenie przepisu art. 40 prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. poprzez jego nie zastosowanie.
W uzasadnieniu pełnomocnik po raz kolejny podniósł, iż w rzeczywistości budowa miała miejsce przed [...] r. Nadto nawet gdyby jednak zastosowanie miały w stosunku do niej znaleźć przepisy ustawy z [...] r. to rozbiórce winna podlegać tylko część hali, a mianowicie ta która przekracza powierzchnię, powyżej której wymagane było pozwolenie na budowę. Podtrzymał też twierdzenie, iż uniemożliwiono mu czynny udział w postępowaniu albowiem pomimo wniosku o wydłużenie czasu na zapoznanie się z aktami organ I instancji wniosek ten zignorował i orzekł o nakazie rozbiórki. Argumentację pełnomocnik poparł przytaczanym orzecznictwem sądów administracyjnych.
W skardze wniesiono także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji co, uwzględniając wniosek, tut. Sąd uczynił postanowieniem z dnia 4 marca 2010 r.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl natomiast utrwalonego w tej mierze orzecznictwa wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06, LEX nr 325365. Podkreślenia wymaga, iż ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie.
Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II FSK 209/07, LEX nr 377585.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest oceną wyrażoną przez ten Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 245/07 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten wówczas przesądzonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w obecnym składzie nie podejmuje zatem ponownych rozważań dotyczących daty i sposobu realizacji przedmiotowej hali tartaku, a także przepisów które w sprawie winny znaleźć zastosowanie albowiem związany jest wyrażoną w przywołanym wyroku oceną przesądzającą w sposób jednoznaczny, iż hala została wybudowana samowolnie, budowa miała miejsce po dniu [...]r., a tym samym w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., nie zaś, jak twierdził inwestor, ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Notabene dziwią w tym kontekście tezy zawarte we wniesionej w obecnym postępowaniu skardze. Pełnomocnik skarżącej Spółki całkowitym milczeniem pomija bowiem zawartą w przywołanym wyżej wyroku o sygn. akt II SA/Gl 245/07 ocenę prawną i wskazania i po raz kolejny zarzuca w skardze nie ustalenie przez orzekające w sprawie organy, w sposób wszechstronny i dogłębny, kiedy w istocie budowa miała miejsce. Zdaniem pełnomocnika obiekt wybudowany bowiem został przed [...]r., a tym samym zastosowanie wobec niego winny znaleźć przepisy ustawy z 1974 r. Podniesione przez pełnomocnika w tej części skargi zarzuty dotyczą zatem okoliczności, które w świetle brzmienia art. 153 p.p.s.a. nie mogły być ani przez orzekające w sprawie organy ani obecnie przez Sąd po raz kolejny rozważane.
W konsekwencji Sąd w obecnym składzie podjąć może jedynie rozważania dotyczące zgodności lub braku zgodności przedmiotowego obiektu z porządkiem planistycznym na danym obszarze, kwestia ta bowiem nie została w przywołanym wyroku z 2007 r. przesądzona. W wyroku tym Sąd wskazał bowiem jedynie, iż w sytuacji braku na danym terenie planu miejscowego zgodność inwestycji z cyt. "państwowym" porządkiem planistycznym inwestor może wykazać nie tylko za pomocą wydanej na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy bądź zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane lecz także cyt. "innych dowodów świadczących o zgodności zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym stosownych zaświadczeń tej treści wydanych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta".
W odróżnieniu od stanu, w którym na terenie gminy nie obowiązywał plan miejscowy, w dacie podjęcia przez organy I i II instancji decyzji podlegających obecnie kontroli sądowej (tj. w dniu [...] r. oraz [...]r.) teren ten objęty był uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Uchwała jednoznacznie wykluczyła możliwość istnienia na obszarze, na którym położona jest hala, tartaków jako obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko i ustalenie to przesądziło o niedopuszczalności procedury legalizacyjnej w stosunku do samowolnie wybudowanej hali i orzeczeniu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. o obowiązku dokonania rozbiórki. Zgodnie bowiem z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki stanowiące teren inwestycji znajdują się w jednostce oznaczonej w planie symbolem [...] - tereny zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, gdzie zakazuje się według z § 10 ust. 3 lokalizacji m.in. bezpośrednio wymienionych zakładów tartacznych i drzewnych.
W dacie wydania zaskarżonych decyzji wobec faktu obowiązywania wówczas planu miejscowego (plan ten został mocą wyroku tut. Sądu oraz oddalającego skargę kasacyjną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyeliminowany z obrotu prawnego dopiero po wniesieniu skargi na kontrolowaną decyzję nakazującą rozbiórkę – por. art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a.) poprawność obu decyzji zarówno w zakresie osnowy jak i uzasadnienia była zatem niewątpliwa. Podkreślić też należy, iż pomimo wskazanej w wyroku tut. Sądu z 2007 r. możliwości wykazania przez inwestora innymi niż decyzja o warunkach zabudowy dokumentami zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym w ciągu mijających lat, ani w okresie przed uchwaleniem planu ani też w okresie późniejszym, inwestor nie przedłożył żadnych dowodów, o których mowa w wyroku, do kwestii tej nie odniósł się też w żadnym ze składanych pism. Zarówno bowiem w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też w skardze na decyzję drugoinstancyjną pełnomocnik skarżącej Spółki polemizował z przesądzoną w wyroku z 2007 r. oceną, iż hala została w całości wybudowana samowolnie po [...]r., skutkiem czego odnieść do niej można jedynie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., nie zaś ustawę obowiązującą uprzednio.
Zarówno w odwołaniu jak i w skardze podniósł bowiem, że budowa w istocie miała miejsce wcześniej, przed [...] r., a w skardze dodatkowo wskazał, iż nawet zresztą gdyby istotnie budowa nowej wiaty miała miejsce dopiero w roku 2005 to ewentualny nakaz rozbiórki mógłby dotyczyć tylko części hali przekraczającej powierzchnię zabudowy przewidzianą w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przytoczona argumentacja w żadnej mierze nie odnosi się natomiast do kwestii zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym.
Powyższe okoliczności w świetle ocen i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 2007 r. zdaniem składu orzekającego upoważniają do sformułowania wniosku, iż pomimo po części nie adekwatnego do obecnego stanu prawnego w gminie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co do meritum nakaz dokonania rozbiórki obiektu, którego samowolna budowa nie przystaje do porządku planistycznego na danym terenie zgodna jest z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Żadne bowiem okoliczności kontrolowanej sprawy nie zezwalają na uznanie, iż samowolnie wybudowana hala tartaku wśród sąsiedniej zabudowy zgodna jest z porządkiem planistycznym, żadnych też w tej mierze argumentów nie przywołał inwestor.
Odnosząc się z kolei do zawartej w skardze, a wskazanej wyżej sugestii, iż ewentualnej rozbiórce mogłaby podlegać jedynie ta część wiaty, która przekracza powierzchnię zabudowy przewidzianą w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Sąd podkreśla, iż z przywołanej normy, wyliczającej jakie inwestycje nie wymagają pozwolenia na budowę, wynika a contrario, że pozwolenia na budowę wymaga wiata przekraczająca określoną w przepisie tym powierzchnię. Wymaga go wówczas w całości, nie jedynie w stosunku do podnormatywnej części, tym samym w całości też, w razie budowy bez pozwolenia, wiata taka jako wybudowana samowolnie podlega określonym w prawie procedurom.
Odnosząc się natomiast do sformułowanego w skardze (a uprzednio także w odwołaniu) zarzutu uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez zignorowanie wniosku pełnomocnika o przedłużenie terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów Sąd wskazuje, iż istotnie w dniu [...]r., po otrzymaniu pisma organu I instancji o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w terminie 7 dni, pełnomocnik skarżącej Spółki zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu tego do 14 dni. Istotnie też z akt nie wynika by organ udzielił w tej mierze jakiejkolwiek odpowiedzi. Nie polega jednak na prawdzie twierdzenie radcy prawnego zawarte w skardze iż cyt. "organ zignorował wniosek pełnomocnika strony o przedłużenie terminu do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i wydał w sprawie decyzję kończącą postępowanie w danej instancji", jednoznacznie sugerujące, że organ nie przedłużył terminu i wydał decyzję od razu po upływie zakreślonych 7 dni.
W rzeczywistości bowiem organ nie tylko nie wydał decyzji bezpośrednio po upływie owych 7 dni ale licząc od daty wniesienia przez pełnomocnika wniosku nie wydał jej jeszcze przez kolejnych 20 dni (decyzja została wydana dopiero w dniu [...]r.). Z akt nie wynika jednak by pełnomocnik skarżącego w tym czasie zapoznał się z aktami, wypowiedział co do zebranych dowodów lub w jakikolwiek inny sposób wziął udział w postępowaniu, a jak stwierdził w zaskarżonej decyzji organ drugoinstancyjny pełnomocnik pomimo pisemnego poinformowania go o takiej możliwości nie złożył żadnych pism i nie dokonał żadnych czynności także w trakcie postępowania drugoinstancyjnego.
W konsekwencji pomimo uchybienia proceduralnego w postaci nie udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi na pismo wnoszące o przedłużenie do 14 dni terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenia w kwestii dowodów, zarzut, iż tym samym naruszając art. 10 k.p.a. uniemożliwiono skarżącej Spółce udział w postępowaniu uznać należy za nie znajdujący potwierdzenia w okolicznościach sprawy.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.