Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. (skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla ogrodzenia w granicach działki nr 1 - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 27 listopada 2019 r. skarżący, reprezentowany przez M. B., wystąpił do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ogrodzenia w granicach działki nr 1 (km. [...]) przy ul [...] w K. Po analizie tego wniosku organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania. W jego uzasadnieniu wskazał, iż budowa ogrodzenia nie wymaga uprzedniego ustalenia warunków zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] r, nr [...], uchyliło postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji wskazując, że organ I instancji winien wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i przeanalizować kwestię czy planowana inwestycja nie wymaga ustalenia warunków zabudowy.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla ogrodzenia w granicach działki nr 1 (km. [...]) przy ul [...] w K., wskazując że planowana inwestycja nie wymaga ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że po przeanalizowaniu zakresu rzeczowego planowanej inwestycji doszedł do przekonania, iż wzniesienie ogrodzenia nie spowoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2008 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 –dalej "u.p.z.p.").
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie: art. 105 §1 K.p.a., art. 77 §1 i art. 107 §1 pkt 6) K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO, Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wzniesienie ogrodzenia wskazanego przez skarżącego we wniosku o udzielenie warunków zabudowy nie spowoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Mając natomiast na uwadze fakt, że budowa ogrodzenia o parametrach wskazanych w przedmiotowym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a podlega instytucji zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdził, że jedynie zmiana sposobu zagospodarowania terenu stanowić by mogła o konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec braku takowej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, prowadzenie postępowania w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe. Tym samym, zasadnym było umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego ogrodzenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 59 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą jego wykładnię i błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe; art. 77 §1 K.p.a. i art. 107 §1 pkt 6) K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również brak uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej określonej w art. 8 §1 K.p.a. oraz zasady przekonywania określonej w art. 11 K.p.a., która nakazuje organom administracji publicznej wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.
Wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Nie zgodził się ze stanowiskiem SKO zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że z niezrozumiałych względów pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu", o którym mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. zostało przez SKO sprowadzone jedynie do oddziaływania inwestycji na powierzchnię ziemi, wody podziemne i powierzchniowe oraz przykładowej zmiany powierzchni ukształtowania terenu.
Skarżący uważa, że zmiana zagospodarowania terenu oznacza każde funkcjonalne przekształcenie terenu. W opinii skarżącego realizacja inwestycji w postaci ogrodzenia w granicach działki spełnia kryteria zmiany zagospodarowania terenu, bowiem prowadzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu zarówno poprzez sam fakt wprowadzenia na terenie nowego elementu przestrzennego jak również poprzez zmianę dotychczasowego przeznaczenia tego terenu. Zdaniem skarżącego realizacja planowanej inwestycji prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu z uwagi na sam fakt wzniesienia ogrodzenia oraz zamknięcie nieformalnie istniejących ciągów komunikacyjnych, poprzez które odbywa się dojazd do sąsiednich posesji. Zarzucił, że SKO bezzasadnie uznało, iż organ I instancji nie naruszył przepisu art. 105 §1 K.p.a., skoro bowiem w wyniku inwestycji ma dojść do zmiany zagospodarowania terenu, to zmiana ta wymaga oceny przez organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 371) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja SKO z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla ogrodzenia w granicach działki nr 1 (km. [...]) przy ul [...] w K. Podstawą prawną umorzenia postępowania przez organ był art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, który wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla ogrodzenia o opisanych parametrach biegnącego po granicy działki. Organy stwierdziły, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy ogrodzenia, co do którego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do ust. 2 ww. art. 59 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się również w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Kluczowym dla sprawy jest zatem ustalenie czy wzniesienie przedmiotowego ogrodzenia spowoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu.
Zdaniem Sądu słusznie organy odnosząc się do wskazanych we wniosku skarżącego parametrów doszły do przekonania, że wzniesienie tego konkretnego ogrodzenia nie spowoduje zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Interpretacja zwrotu "zmiana zagospodarowania terenu" w rozumieniu art. 59 ust. 1, 2 u.p.z.p. wskazuje, że chodzi tu o zmianę polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Roboty budowlane niepowodujące zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu nie wymagają ustalenia warunków zabudowy. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że w sprawie zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postepowania, co stanowi przesłankę określoną w art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania.
W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego.
Zdaniem NSA bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. (Tak wyrok z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2091/19). Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 861/19, uznał, że bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 105 § 1 K.p.a., zachodzi wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777).
Ponadto zgodnie z zasadą praworządności, obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) Każde rozstrzygnięcie musi być oparte na konkretnym przepisie prawa, a wydanie decyzji nie może nastąpić w oparciu o dorozumianą podstawę prawną czy też wolę skarżącego. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne, obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej. Tak też było w niniejszej sprawie.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje za bezzasadne zarzuty skargi. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość było zasadne i zgodne z prawem.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących norm prawa materialnego, jak też prawa procesowego, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego też skargę jako bezzasadną oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 2 p.p.s.a