Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 15 maja 2023 r. znak: SKO.4117.88.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza Miasta M. (dalej "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") z 6 grudnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie dodatku węglowego.
Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ pierwszej instancji odmówił przyznania M. W. (dalej "skarżący") prawa do dodatku węglowego. Decyzję wydano w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm.; dalej "u.d.w."). W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że w deklaracji CEEB powiązanej z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego nie został uwzględniony rodzaj stosowanego paliwa. Ponadto pracownik socjalny ustalił, że skarżący nie przebywa pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Informację tę potwierdził sam skarżący w rozmowie telefonicznej z pracownikiem wyjaśniając, że aktualnie przebywa poza granicami kraju.
Od ww. decyzji skarżący odwołał się. Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. W tym budynku skarżący jest na stałe zameldowany, mieszka i ponosi koszty związane z jego utrzymaniem, np. podatek od nieruchomości, opłaty za media. Skarżący wyjaśnił, że chwilowo przebywał za granicą w celach zarobkowych. Podkreślił także, że aby dostać dodatek węglowy nie trzeba mieć złożonej deklaracji CEEB. W przypadku powstania wątpliwości co do okoliczności faktycznych organ pierwszej instancji powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia wniosku o dodatek węglowy, a nie odmawiać przyznania dodatku.
Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że samo posiadanie przez skarżącego domu pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy nie jest równoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa domowego pod tym adresem. Prowadzenie gospodarstwa domowego wiąże się bowiem z miejscem zamieszkania osoby fizycznej, które może być tylko jedno. Skarżący posiada obywatelstwo [...] i [...]. W dniu 29 listopada 2022 r. skarżący w rozmowie telefonicznej z pracownikiem socjalnym oświadczył, że przebywa i pracuje w L., a planowany powrót przypada na marzec 2023 r. W odwołaniu skarżący potwierdził, że obecnie przebywa poza granicami kraju, gdzie pracuje zarobkowo. Oznacza to, że nie mieszka pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy, a jedynie przebywa pod tym adresem w czasie pobytu w kraju. Posiadanie przez stronę obywatelstwa [...] wskazuje, że pobyt skarżącego w L. nie jest chwilowy.
Z załączonej do odwołania faktury VAT wynika, że zużycie wody wynosi 2,40 m3 co wskazuje, że dom jest stale zamieszkały. Powyższe oznacza, że deklaracja CEEB nie dotyczy obecnego miejsca zamieszkania skarżącego.
W skardze na decyzję Kolegium skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie mu dodatku węglowego, ewentualnie o uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 7 i ust. 8 u.d.w. poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył te same argumenty jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.
Spór w sprawie dotyczy zasadniczo kwestii miejsca zamieszkania i prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącego jako przesłanki przyznania dodatku węglowego. Zdaniem organów obu instancji skarżący nie zamieszkuje i nie prowadzi gospodarstwa domowego pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Skarżący posiada podwójne obywatelstwo oraz przebywa i pracuje za granicą. W dniu 29 listopada 2022 r. sam skarżący w rozmowie telefonicznej poinformował pracownika organu pierwszej instancji, że przebywa i pracuje w L., a planowany powrót przypada na marzec 2023 r. Skarżący zaś w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie twierdzi, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym znajdującej się pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. W budynku tym jest na stałe zameldowany i mieszka w nim, ponosi koszty związane z jego utrzymaniem, a za granicą przybywał chwilowo w celach zarobkowych.
Zauważyć zatem należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym. W myśl art. 2 ust. 2 u.d.w. przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Stosownie zaś do art. 2 ust. 7 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje m. in. osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek (art. 2 ust. 12 u.d.w.).
Warunkiem przyznania dodatku węglowego jest zatem posiadanie miejsca zamieszkania i tym samym prowadzenie gospodarstwa domowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle regulacji art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku węglowego. Przesłanka ta podlega ustaleniu i ocenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy organ (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., I OW 157/22, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Przy ustalaniu prawa do dodatku węglowego nie ma znaczenia miejsce zameldowania osoby wnioskującej o przyznanie dodatku węglowego ani kwestia posiadania przez nią tytułu prawnego do budynku (lokalu), w którym osoba ta prowadzi gospodarstwo domowe. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu, na obszarze gminy, do której składa się wniosek.
Przepisy u.d.w. nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania. Zasadne jest zatem odwołanie się z tym zakresie do definicji ogólnej tego pojęcia zamieszczonej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym muszą one zaistnieć łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym, nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości.
W konsekwencji organy prowadzące postępowanie administracyjne mają obowiązek ustalenia, czy wnioskujący o wypłatę dodatku węglowego prowadzi we wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku lokalu bądź budynku gospodarstwo domowe i faktycznie tam zamieszkuje.
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.).
Weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny. Stan sprawy istotny dla uprawnienia do dodatku węglowego może być ustalony w oparciu o dostępne organowi dane, które tylko przykładowo zostały wymienione w art. 2 ust. 15a u.d.w. Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, organ może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego (art. 2 ust. 15b u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.).
Zauważyć w tym miejscu należy, że przepisy ust. 15a – 15e u.d.w. dodane zostały w art. 2 z dniem 20 września 2022 r. mocą ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967; dalej "ustawa zmieniająca z dnia 15 września 2022 r."). W myśl art. 52 ustawy zmieniającej z dnia 15 września 2022 r. do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzonych na podstawie u.d.w. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. Postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o przyznanie dodatku węglowego złożonym w dniu 13 września 2022 r. było wszczęte, jednakże nie zostało zakończone w dniu 20 września 2022 r. Wobec tego organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek skarżącego miał obowiązek stosować przepisy u.d.w. w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2022 r.
Kolejna nowelizacja u.d.w. została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2236; dalej "ustawa zmieniająca z dnia 27 października 2022 r.), a weszła w życie z dniem 3 listopada 2022 r. Na jej mocy w art. 2 u.d.w. dodano ust. 15f i 15g. Z art. 2 ust. 15g u.d.w. wynika m. in., że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust.
1. W art. 31 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 27 października 2022 r. wskazano, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, prowadzonych na podstawie u.d.w., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 27 października 2022 r. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana 6 grudnia 2022 r. Wobec tego organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek skarżącego miał obowiązek stosować przepisy u.d.w. także w brzmieniu obowiązującym od 3 listopada 2022 r.
Z treści przywołanych regulacji wynika, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma charakter otwarty. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w sprawach nieuregulowanych u.d.w. stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), a zatem także przepisy dotyczące przeprowadzania dowodów w postępowaniu administracyjnym.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły swoje ustalenia dotyczące miejsca zamieszkania skarżącego o informację uzyskaną bezpośrednio od skarżącego, że przebywa on i pracuje w L., a planowany powrót do Polski przypada na marzec 2023 r. Organy wywiodły, że posiadanie obywatelstwa [...] wskazuje, że pobyt w L. nie jest chwilowy. Zdaniem Sądu powołane przez organy okoliczności nie stanowią przekonywujących dowodów podważających oświadczenia skarżącego w kwestii jego miejsca zamieszkania. Organy nie wyjaśniły także wątpliwości dotyczących różnicy pomiędzy informacjami zawartymi w deklaracji CEEB (rodzaj stosowanego paliwa) a rzeczywistym stanem faktycznym.
Tym samym decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W myśl art. 8 k.p.a. organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Artykuł 80 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Organy nie sprostały obowiązkom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Decyzje organów obu instancji zostały wydane pomimo wątpliwości co do zamieszkiwania i prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa domowego w miejscu wskazanym we wniosku o dodatek węglowy oraz co do danych podanych przez skarżącego w deklaracji CEEB.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania naruszeń przepisów prawa tj. art. 2 ust. 15a, ust. 15b u.d.w. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dodatkowo dopuścił się naruszenia w sposób istotny art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji ustali miejsce zamieszkania i prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącego, w szczególności przeprowadzi wywiad środowiskowy pod wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego adresem, dowody ze świadków (np. sąsiadów) i dokumentów np. związanych z utrzymaniem budynku. Następnie organ ustali główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego i rodzaj stosowanego paliwa. Po przeprowadzeniu tych ustaleń organ ponownie oceni wniosek skarżącego o przyznanie dodatku węglowego, zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej. Następnie organ podejmie stosowną decyzję, którą należycie, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadni.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działający osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).