Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...], działając jako organ I instancji, nakazał H. i D. K. dokonanie rozbiórki nielegalnie wybudowanego muru oporowego na działkach nr [1] i [2] w W. wzdłuż lewego umocnionego brzegu cieku wodnego W. Decyzja ta, po rozpatrzeniu wniesionego przez strony odwołania, została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], a wniesiona przez H. i D. K. skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalona wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 576/08.
Upomnieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. stwierdził niewykonanie powyższego nakazu i wezwał zobowiązanych do dokonania rozbiórki w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Wobec niewykonania nakazu w zakreślonym terminie organ przesłał zobowiązanym tytuły wykonawcze. H. K. poinformowała pismem z dnia [...] r., iż nie jest właścicielką nieruchomości. Natomiast D. K. pismem z tej samej daty podał, że gruz pod ogrodzenie zobowiązuje się usunąć w ciągu 2 lat albowiem obecnie z uwagi na koszty leczenia nie posiada na to środków.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] nałożył na D. K. grzywnę w kwocie 5.000,00 zł, którą to grzywnę wraz z opłatą egzekucyjną zobowiązany winien uiścić w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia pod rygorem jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
Na postanowienie to D. K. wniósł pismem z dnia [...] r. zażalenie wskazując, iż jest poważnie chory, odbywa rehabilitację, skutkiem czego wnosi o odroczenie obowiązku dokonania rozbiórki na okres 2 lat. W związku z ciężką sytuacją materialną wnosi nadto o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Do zażalenia zobowiązany dołączył wypisy szpitalne.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie PINB dla Powiatu [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił okoliczności faktyczne sprawy podnosząc, iż argumenty dotyczące choroby i ciężkiej sytuacji materialnej nie mogą w świetle obowiązującego prawa stanowić podstawy odstąpienia od egzekucji. Organ nie może też przychylić się do wniosku o odroczenie terminu wykonania obowiązku, termin ten wynika bowiem z decyzji, której D. K. nie wykonał. Organ odwoławczy wskazał nadto, że wprawdzie PINB dla Powiatu [...] przywołał błędną podstawę prawną (art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji -t.j.: Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.e.a.) to jednak uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Pismem z dnia [...]r. D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wskazane wyżej postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez wymierzenie grzywny rażąco uciążliwej dla skarżącego oraz błędne przyjęcie przez organ, że skarżący uchyla się od obowiązku i należy go przymuszać do jego wykonania podczas gdy w rzeczywistości nie posiada on obecnie środków na opłacenie kosztów rozbiórki przez inne osoby, a ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie wykonać rozbiórki samodzielnie. Skarżący wniósł o umorzenie nałożonej grzywny bądź wymierzenie jej w wysokości minimalnej tj. 500,00 zł.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które wskazał był w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Pismem z dnia [...]r. J. S. zwrócił się do tut. Sądu o udzielenie mu wyczerpującej odpowiedzi o podjętych w sprawie decyzjach i czasie ich realizacji. Pismem z dnia [...]r. Sąd wezwał J. S. do jednoznacznego oświadczenia czy wniesione przez niego pismo, o którym mowa powyżej, stanowi wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowego. W odpowiedzi J. S. pismem z dnia [...]r. wskazał, że jego zdaniem jest uczestnikiem postępowania od początku albowiem to on zgłosił organom fakt dokonanej samowoli budowlaną. Dlatego, jak oświadczył, składanie dodatkowego wniosku uznaje za cyt. "zbędne i bezzasadne". Wobec jednoznacznego stwierdzenia, iż J. S. uznaje ewentualne złożenie wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika za zbędne i bezzasadne skład orzekający uznał, że wniosku takiego zatem nie złożył, a tym samym kwestia jego ewentualnego dopuszczenia nie mogła być przez Sąd rozpatrywana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także rozstrzygnięcia postanowienie to poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione, musiała zostać uwzględniona. Oba postanowienia naruszają bowiem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wykładnia art. 119 u.p.e.a. prowadzi do oczywistego wniosku, że przewidziana przepisem tym grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji. Jej nałożenie nie jest bowiem celem samo w sobie lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się w postaci wykonania nałożonego na niego w przeszłości obowiązku od którego to wykonania zobowiązany się uchyla.
W myśl art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego rzeczą organów jest zatem dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, którym w realiach konkretnego przypadku może być bądź to grzywna w celu przymuszenia bądź też wykonanie zastępcze – por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1274/08. W przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia o jej wysokości organ egzekucyjny rozstrzyga w sposób uznaniowy, przy tym nie kieruje się możliwościami finansowymi, sytuacją rodzinną czy życiową zobowiązanego a jedynie zasadą skuteczności i celowości. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie może zatem stanowić argumentu w sprawie teza, iż grzywna z uwagi na swoją wysokość jest zbyt dolegliwa i nieproporcjonalna do trudnej sytuacji majątkowej strony.
Istotą i funkcją grzywny w celu przymuszenia jest bowiem właśnie stworzenie stanu tak znacznego ekonomicznego zagrożenia, aby skłonić stronę, w celu uniknięcia go, do wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku, od którego wykonania się uchyla (stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu).
Pomimo powyższych uwag, w świetle których argumenty skargi odwołujące się do ciężkiej sytuacji materialnej nie mogą być uznane za trafne, zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne z przyczyn natury formalnej muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga, że w myśl art 122 § 2 pkt 2 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:
- 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;
- 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] postanowienie z dnia [...]r. nr [...] nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów. Pominięto bowiem wymóg wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w oznaczonym przez organ terminie, a także wskazania w postanowieniu, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Ta wadliwość postanowienia już sama przez się wyklucza pozostawienie go w obiegu prawnym skutkuje bowiem niemożnością wykonania zastępczego w przypadku dalszego braku osobistego wykonania przez zobowiązanego.
Należy też podkreślić, że choć, jak to powyżej wskazano, grzywna w celu przymuszenia ma charakter uznaniowy to jednak zasada ta stwarza po stronie organu egzekucyjnego obowiązek uzasadnienia wysokości grzywny. Także i tego wymogu orzekający w sprawie organ egzekucyjny nie dochował, a rozpatrujący zażalenie organ drugoinstancyjny pomimo wskazanych wyżej uchybień nie dostrzegł żadnego z nich i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W konsekwencji tymi samymi uchybieniami obarczone jest także zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Za nietrafny uznać należy natomiast zawarty w skardze zarzut ustalenia przez organy wysokości grzywny na podstawie art. 125 § 5 u.p.e.a. (zapewne strona miała na myśli art. 121 § 5 ustawy) pomimo, że przepis ten odnosi się jedynie do budynków. W postanowieniu pierwszoinstancyjnym organ wskazał bowiem w uzasadnieniu wyraźnie, iż nie ustala wysokości grzywny na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. (choć mylnie przepis ten przywołał w części nagłówkowej), także organ odwoławczy szeroko uzasadnił dlaczego przepis ten ten nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania.
W ramach podejmowanych czynności organ egzekucyjny rozważy dobór właściwego w stosunku do obecnych realiów sprawy środka egzekucyjnego, a podejmując rozstrzygnięcia zadba o ich zgodność z unormowaniami ustawy.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a,