Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił W. P. (dalej zwanemu "skarżącym") przyznania świadczenia wychowawczego na R. P., będącego synem skarżącego.
W motywach powyższej decyzji organ wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia 12 maja 2020 r. wystąpił o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że skarżący jest zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych na syna, a władza rodzicielska nad nim została powierzona matce. Ponadto organ I instancji podał, że skarżący złożył do sądu pozew o uchylenie alimentów oraz o zmianę wyroku w części dotyczącej powierzenia władzy rodzicielskiej nad synem. Ta ostatnia okoliczność spowodowała, że postępowanie przed organem I instancji zostało zawieszone do czasu dostarczenia prawomocnego wyroku w przedmiocie powierzenia władzy rodzicielskiej nad synem.
Dalej organ wskazał, że w dniu 14 lipca 2020 r. wpłynęło pismo skarżącego, zawierające prośbę o podjęcie zawieszonego postępowania, które, jak wynika z akt sprawy, doprowadziło do podjęcia zawieszonego postępowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż do dnia wydania decyzji nie został dostarczony prawomocny wyrok powierzający skarżącemu władzę rodzicielską nad synem.
Skarżący nie zgodził się z decyzją organu I instancji i wniósł od niej odwołanie. Jednak zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło najpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a także przytoczyło przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. 2019 r. Dz. U., poz.2407), stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji tj. art. 4 ust. 1, 2 oraz art. 8 ust. 1 tej ustawy.
Na podstawie wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego Wydział [...] Cywilny w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...] Kolegium ustaliło, że zgodnie z punktem 2 tego wyroku wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem skarżącego zostało powierzone matce, a skarżącemu przyznano prawo współdecydowania o istotnych sprawach dziecka, nie stwierdzając przy tym przesłanek do zmiany postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. sygn. [...] w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej. W punkcie 4 tego wyroku uregulowane zostały kontakty pomiędzy skarżącym i synem, w ten sposób że, skarżący jest uprawniony do kontaktów z dzieckiem w co drugą niedzielę od godz. 13 do godz. 18 w miejscu zamieszkania matki chłopca i w jej obecności.
Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w G. Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalony został wniosek matki o pozbawienie skarżącego władzy rodzicielskiej nad synem. W ocenie Kolegium na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. sygn. [...] skarżący posiada ograniczoną władzę rodzicielską nad synem i stan ten do chwili wydania decyzji nie uległ zmianie. Zatem miejscem zamieszkania małoletniego syna strony powinno być miejsce zamieszkania jego matki, a skarżący nie wykazał, że wszczęte na jego wniosek postępowanie, w przedmiocie powierzenia mu wykonywania władzy rodzicielskiej nas synem zostało już prawomocnie zakończone. Do chwili podjęcia w tym zakresie ostatecznego rozstrzygnięcia obowiązkiem rodziców i organów władzy publicznej jest respektowanie punktu 2 i 4 wyroku rozwodowego, o którym mowa wyżej.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił, że nie wzięto pod uwagę wyroku z [...] r., z którego wynika, ze matka dziecka ma ograniczoną władzę rodzicielską oraz ma kontynuować leczenie psychiatryczne.
Skarżący wskazał, że syn mieszka u niego od [...] maja 2020 r., uczęszcza do [...] w Z.. Dodał, że matka biła dziecko i znęcała się nad nim psychicznie oraz, że została wniesiona sprawa przeciwko matce dziecka o zmianę miejsca zamieszkania syna. Zawarta została również ugoda przez mediatorem, w ramach której matka zgodziła się na to, aby syn zamieszkiwał wraz ze skarżącym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W dniu 14 października 2020 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym wskazuje, że w dniu [...] października odbędzie się posiedzenie w sprawie o przywrócenie władzy rodzicielskiej skarżącemu. Ponadto podniósł, że syn zamieszkuje z nim, gdyż uciekł od matki, która go biła i krzywdziła. Do pisma skarżący załączył kopie: wezwania z Sądu Rejonowego w G., pism procesowych w sprawach sądowych, postanowień Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.
Do kolejnego pisma z dnia 11 stycznia 2021 r. skarżący załączył kopie postanowień Sądu Rejonowego w G. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r. sygn. akt [...] oraz z dnia [...] r. sygn. akt [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga okazała się skuteczna. Przedmiotem sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria kontroli jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą negatywnie rozstrzygnięto o wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego.
Podstawę materialnoprawną w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm., dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (dotyczącego sprawowania opieki naprzemiennej przez obojga rodziców - przypis Sądu). Istotną zatem przesłanką, służącą ustaleniu prawa do tego świadczenia, jest wspólne zamieszkiwanie i pozostawanie na utrzymaniu jednego z rodziców.
W realiach rozpoznawanej sprawy okoliczność wspólnego zamieszkiwania skarżącego z synem ma charakter złożony. Według zapewnień skarżącego począwszy od [...] maja 2020 r. jego syn nie zamieszkuje już z matką, lecz ze skarżącym. Tymczasem zgodnie z treścią wyroku rozwodowego wydanego przez Sąd Okręgowy w G. [...] Wydział Cywilny w dniu [...] r. sygn. [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej nad synem skarżącego powierzono matce chłopca, pozostawiając skarżącemu prawo do współdecydowania o istotnych sprawach syna. Jednocześnie w tym samym punkcie wyroku Sąd Okręgowy nie stwierdził przesłanek do zmiany postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. w sprawie [...] w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej.
Rozpatrując odwołanie Kolegium skoncentrowało się wyłącznie na powyższej treści wyroku rozwodowego, wywodząc z niej negatywną przesłankę do przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia. Według Kolegium do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego, zmieniającego treść wyroku rozwodowego w zakresie dotyczącym miejsca zamieszkania syna skarżącego organy władzy publicznej zobligowane są respektować dotychczasowe brzmienie tego wyroku. W ocenie Sądu, takie stanowisko Kolegium, choć co do zasady jest słuszne, to jednak w realiach rozpoznawanej sprawy nie może zostać zaakceptowane jako argument przesądzający o zasadności odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia.
Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy należało wziąć pod uwagę szczególne okoliczności, jakimi są: po pierwsze, złożenie przez skarżącego do Sądu Okręgowego w G. wniosku o powierzenie mu wykonywania władzy rodzicielskiej, na skutego którego Sąd ten prowadził postępowanie [...] (informacja o tym wniosku zawarte jest w pozwie o uchylenie alimentów – karta 9.3 akt administracyjnych organu I instancji), po drugie, uchylenie z dniem [...] r. świadczenia wychowawczego przyznanego matce chłopca.
Za koniecznością uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności (po ich uprzednim, dokładnym wyjaśnieniu) przemawia wynikający z art. 4 ust. 1 ustawy cel wprowadzenia przez ustawodawcę świadczenia wychowawczego, którym jest "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". W projekcie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216) wskazano, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18 roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci." Ponadto w projekcie wskazano, że "istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci".
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3123/14 treść art. 4 ust. 1 ustawy jest jasna i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Natomiast ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyższy cel ustawy bez wątpienia nie zostanie zrealizowany w sytuacji, w której:
- - jedno z rodziców dziecka, któremu w wyroku rozwodowym powierzono władze rodzicielską, przestało zamieszkiwać z dzieckiem i w konsekwencji tego decyzją administracyjną uchylono wcześniejszej przyznane mu świadczenie wychowawcze,
- - jednocześnie drugie z rodziców zamieszkuje z dzieckiem i wystąpiło o zmianę wyroku rozwodowego poprzez powierzenie mu władzy rodzicielskiej, lecz rozstrzygnięcie w tym zakresie jeszcze nie zapadło (lub jest nieprawomocne) i z tego powodu wniosek tego rodzica o przyznanie świadczenia nie został uwzględniony.
W powyższej sytuacji świadczenie wychowawcze nie przysługiwałoby żadnemu z rodziców, co byłoby nie do pogodzenia z celem ustawy. Okoliczności tej w niniejszej sprawie organy nie dostrzegły.
Z drugiej strony, nie można zaakceptować stanowiska, że już samo złożenie do sądu rodzinnego wniosku o zmianę wyroku rozwodowego w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o władzy rodzicielskiej, w połączeniu ze zmianą miejsca zamieszkania dziecka, uprawniałoby rodzica, u którego zamieszkało dziecko do świadczenia wychowawczego. Do czasu bowiem wydania przez sąd rodzinny prawomocnego postanowienia w przedmiocie władzy rodzicielskiej istnieje stan niepewności co do tego, w jaki sposób władza ta zostanie uregulowana, przez co rozstrzygnięcie przez organ administracji wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego jest przedwczesne, a w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 maja 2020 r. sygn. IV SA/Wr 63/20). Dlatego w realiach rozpoznawanej sprawy z zakończeniem sprawy należało zaczekać do czasu prawomocnego uregulowania zakresu władzy rodzicielskiej obojga rodziców przez właściwy sąd rodzinny (postępowanie przed Sądem Rejonowym w G. w sprawie [...]).
Pozwoliłoby to na ewentualne uwzględnienie zmiany miejsca zamieszkania syna skarżącego i uniknięcie sytuacji, w której świadczenie w okresie oczekiwania na zakończenie postępowania przed sądem powszechnym nie przysługiwałoby żadnemu z rodziców, a proces wychowawczy syna skarżącego, wbrew celowi świadczenia wychowawczego, zostałby w tym zakresie pozbawiony zamierzonego przez ustawodawcę wsparcia materialnego.
W kontekście powyższych rozważań zwrócić należy uwagę, że postępowanie przed organem I instancji, zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 12 maja 2020 r. zostało zwieszone postanowieniem z dnia [...] r. Podstawę prawną zawieszenia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zwieszenie nastąpiło z urzędu "do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej spełnienia warunków do przyznania świadczenia i dostarczenia prawomocnego wyroku z Sądu dotyczącego postępowania w przedmiocie powierzenia wykonywania władzy rodzicielskiej nad synem (...)" skarżącego.
Jednak w dniu [...] r. organ I instancji wydał postanowienie o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania dotyczącego ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Choć podjęcia zawieszonego postępowania dokonał z urzędu, to organ uzasadnił je prośbą skarżącego. Następnie w tej samej dacie organ wydał decyzję odmowną. Jako powód odmowy organ wskazał na to, że nie zostało dostarczone prawomocne rozstrzygnięcie, powierzające skarżącemu wykonywanie władzy rodzicielskiej nad synem.
W ocenie Sądu podjęcie przez organ I instancji zawieszonego postępowania było przedwczesne, gdyż zagadnienie wstępne, z powodu którego zawieszono postępowanie, nie zostało wówczas jeszcze rozstrzygnięte. Organ I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne, dotyczące rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii powierzenia władzy rodzicielskiej skarżącemu. Jednak do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego nie były uprawniony do podjęcia zawieszonego postępowania. W sprawie niczego nie zmieniał wniosek skarżącego z dnia 14 lipca 2020 r. o podjęcie zawieszonego postępowania. Ze względu na przyczynę i tryb zawieszenia postępowania organ nie był tym wnioskiem związany. Złożenie tego wniosku przez skarżącego nie zwalniało organu z konieczności samodzielnej oceny, czy przyczyna zawieszenia z urzędu postępowania już ustała tj. czy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy sąd rodzinny.
Powyższe okoliczności nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, który rozpatrując odwołanie nie dokonał oceny, czy wobec zawieszenia postępowania z urzędu zaistniały podstawy do jego podjęcia przez organ I instancji. W sytuacji, w której postępowanie organu I instancji zostało najpierw zawieszone z urzędu na podstawia art. 97 ust. 4 k.p.a., a następnie na wniosek skarżącego podjęte, obowiązkiem organu odwoławczego w ramach ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy było zbadanie, czy postępowanie zasadnie zostało zawieszone, oraz czy zaistniały podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania, a wynik tego badania powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się ani do tego, że postępowanie organu I instancji zostało przez ten organ najpierw zwieszone z urzędu, ani do to tego, że na wniosek skarżącego zawieszone wcześniej postępowanie zostało podjęte.
Wskazane powyżej uchybienia świadczą w ocenie Sądu o tym, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz utrzymana nią decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. Naruszono także art. 97 § 2 k.p.a., gdyż pomimo, że nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zwieszenie postępowania z urzędu organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, zaś Kolegium nie dostrzegło wadliwości takiego działania Wskazane tutaj naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w świetle przedstawionych powyżej rozważań zarówno decyzja Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem materialnego tj. art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak sentencji.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.
Rozpoznając ponownie sprawę organ, po pierwsze, potwierdzi, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G.. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowił o zmianie pkt 2 wyroku rozwodowego z [...] r. Po drugie, organ zweryfikuje, czy decyzja uchylająca z dniem [...] r. świadczenie wychowawcze przyznane matce chłopca jest ostateczna i prawomocna, gdyż informacja w tej sprawie wynika wyłącznie z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej przez pracownika organu I instancji z pracownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej w P.. W dalszej zaś kolejności organ rozpatrzy wniosek skarżącego kierując się wskazaniami wynikającymi wprost powyższych rozważań Sądu. Organ przyjmie, że w sytuacji, w której skarżący wystąpił o zmianę wyroku rozwodowego w zakresie dotyczącym władzy rodzicielskiej możliwe jest przyznanie mu wnioskowanego świadczenia także w okresie, w którym syn zamieszkiwał wraz ze skarżącym i pozostawał na jego utrzymaniu przed wydaniem i uprawomocnieniem się postanowienia, zmieniającego wyrok rozwodowy, o ile świadczenie wychowawcze tym okresie nie przysługiwało już matce chłopca, a to wobec wydania w tym zakresie przez właściwy organ ostatecznej i prawomocnej decyzji uchylającej przyznane wcześniej matce świadczenie wychowawcze.