Uzasadnienie
Rada Miejska w M. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. Zmiana, w myśl § 2 uchwały, objąć ma jednostkę 30 UR, UH, KS w granicach działki nr [a] przy ul. [...], a stosownie do § 4 uchwały granice obszaru uwidocznione zostały na stanowiącym integralną część aktu załączniku graficznym. W § 3 uchwały Rada wskazała, iż przedmiotem opracowania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego jest wprowadzenie na terenie działki dodatkowo funkcji przemysłowej – branży spożywczej. W myśl zaś § 5 uchwały ustalenia planu powinny być zgodne z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i art. 39 oraz 54 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Nadto do planu należy sporządzić prognozę skutków finansowych jego uchwalenia i prognozę oddziaływania na środowisko ustaleń planu.
Uchwała, jak wskazała Rada Miejska w części nagłówkowej, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na sprzeczność z art. 14 ust. w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, że rolą uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego jest zakomunikowanie o wszczęciu właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie, w załączniku graficznym, granic obszaru jakiego dotyczy uchwała. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego nie może w swej treści zawierać jakichkolwiek innych dodatkowych uregulowań. Wykraczają zatem poza tak określony zakres przedmiotowy uchwały treści zawarte w § 3 i § 5 zaskarżonej uchwały. Działanie Rady stanowi również wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego gminy. Na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy to wójt gminy sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu (bądź o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie może w żaden sposób narzucać mu, w jakim zakresie ma sporządzić projekt zmian planu miejscowego.
W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 17 marca 2011 r. pełnomocnik Wojewody [...] doprecyzował, iż zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy jedynie § 3 i § 5 zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, iż uregulowania zawarte w § 1, 2 i 4 zaskarżonej uchwały pozwalają przyjąć, iż wymogi wynikające z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały w podjętej uchwale spełnione. Ponadto podjęta uchwała intencyjna w sprawie przystąpienia do opracowania planu dotyczy konkretnej działki, na terenie której właściciel działki prowadzi już inwestycję budowlaną. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została ona podjęta na wniosek Burmistrza Miasta M., który kierował się z kolei wnioskiem właściciela działki zamierzającego w przyszłości prowadzić działalność nie opisaną w obowiązującym planie tj. branżę spożywczą. Zawarte w § 3, a kwestionowane w skardze wskazanie dotyczące przedmiotu opracowania zmiany planu ma charakter wyłącznie informacyjny oraz określa cel przystąpienia do zmiany planu.
Zdaniem Rady nawet jednak gdyby przyjąć, iż uchybieniem było wpisanie w § 3 uchwały intencyjnej przedmiotu opracowania zmiany planu to uchybienie to można ocenić jako nieistotne w świetle uregulowania zawartego w art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trudno się również zgodzić z zawartym w skardze zarzutem, iż Rada Miejska M. treścią § 3 dot. zakresu przedmiotowego zaskarżonej uchwały naruszyła kompetencje Burmistrza, skoro uchwałę podjęto na wniosek Burmistrza i w treści zgodnej ze złożonym przez Burmistrza Miasta projektem tej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w zakwestionowanej przez organ nadzoru części, a tym samym skarga Wojewody [...] jest zasadna.
Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem.
W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda [...], który nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ust. 1 u.s.g., zakwestionował w trybie art. 93 ust 1 tej ustawy zgodność z prawem § 3 i § 5 zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego.
Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Jak trafnie wskazał w skardze organ nadzoru wyłącznym celem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego bądź jego zmiany jest zakomunikowanie o wszczęciu właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Pogląd ten, wynikający wprost z interpretacji art. 14 ustawy, należy do ugruntowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. w tej mierze np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 562/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 592/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 288/08; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 441/08.
Oznacza to, że na etapie przystąpienia do sporządzania planu (jego zmiany) nie można ustalać, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, zakresu zmian dotychczasowego planu miejscowego poprzez wskazanie, iż na terenie objętym przyszłą zmianą planu wprowadzona zostać ma zostać funkcja przemysłowa – branża spożywcza. Uchwała o przystąpieniu nie jest także aktem, w którym formułować można, wynikające notabene wprost z przepisów prawa, wskazania co do tego z jakimi przepisami prawa przyszły plan ma być zgodny i jakie dokumenty (prognoza skutków finansowych, prognoza oddziaływania na środowisko) trzeba będzie sporządzić w trakcie procedury planistycznej.
W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała przesądzająca o zakresie przedmiotowym zmiany ustaleń planu (§ 3) i zawierająca wskazania, o jakich mowa powyżej (§ 5) w sposób istotny narusza nie tylko art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także § 15 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy stanowiący, iż dopiero plan miejscowy przesądzać ma o przeznaczeniu poszczególnych objętych planem terenów. W efekcie wkracza także, jak trafnie wskazuje Wojewoda [...], w kompetencje organu wykonawczego gminy, do którego należy sporządzenie projektu planu, poprzez narzucenie mu ustaleń, które winien w projekcie zawrzeć.
Oceny prawnej zaskarżonej części uchwały nie może zmienić przywołany przez Radę Miejską w M. argument, iż zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia mają charakter jedynie informacyjny. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pełni bowiem ściśle określoną prawem rolę i nie może zawierać treści nie przewidzianych przepisami dla tej fazy procedury planistycznej.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Pomimo uwzględnienia skargi i sformułowanego w niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd nie rozstrzygał o tych kosztach w wyroku, albowiem zgodnie z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy jest wolne od opłat sądowych, zaś skarżący nie wykazał, aby poniósł w niniejszej sprawie jakiekolwiek inne koszty.