Uzasadnienie
Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a."), przyznał T. M. (dalej: "skarżący") zasiłek rodzinny na okres od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r. wraz z jednorazowym dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 na rzecz córki i syna (M. i M. M.), oraz odmówił przyznania zasiłku rodzinnego za miesiąc listopad 2019 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 17 marca 2020 r. Łącznie zasiłek rodzinny co miesiąc wyniósł 259,- zł., a jednorazowy dodatek stanowił kwotę 200,- zł.
Ośrodek Pomocy Społecznej w G. pismem z dnia 18 lutego 2020 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w celu zweryfikowania osiągniętych przez niego w miesiącu styczniu 2020 r. dochodów, z tytułu drugiego miesiąca przepracowanego u nowego pracodawcy – A sp. z o.o. z siedzibą we W. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Specjalistę Koordynującego Zadanie Referatu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w G., skarżącemu uchylono w całości decyzję z dnia [...] roku, w części przyznającej zasiłek rodzinny na córkę i syna oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 (por. akta administracyjne k. 90). W jej uzasadnieniu przywołano w całości brzmienie art. 3 pkt 24, art. 5 ust. 1, 2 i 3, art. 5 ust. 3a, 3b i 3c, art. 23 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 111, w skrócie: "u.ś.r.").
Wskazano, iż w dniu 1 grudnia 2019 r. skarżący podjął zatrudnienie i w miesiącu styczniu 2020 r. osiągnął dochód w wysokości 2 213,45 zł., w związku z tym dochód jego rodziny wyniósł 4 476,79 zł. i przekracza kwotę 674,- zł. pomnożoną przez liczbę członków jego rodziny (2 696,- zł.) o kwotę wyższą, niż kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do świadczeń rodzinnych. Z tego powodu od miesiąca lutego 2020 r. świadczenia rodzinne skarżącemu nie przysługują.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się ustaleniami dotyczącymi jego sytuacji dochodowej. Podał, iż składając wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych był zatrudniony na umowę o pracę tymczasową z Agencją Pracy Tymczasowej i Pośrednictwa Pracy w G., ale jego pracodawcą był A sp. z o.o. z siedzibą we W.. Na skutek zmian kadrowych zaproponowano mu przejście na etat ze stosunkiem pracy bezpośrednio u pracodawcy. Za pomocą trójstronnych negocjacji rozwiązał umowę ze wspomnianą Agencją i na czas określony jednego roku został zatrudniony u dotychczasowego pracodawcy – A sp. z o.o. z siedzibą we W. Zmiana ta nie wiązała się z jakąkolwiek korzyścią finansową. Tak jak wcześniej miesięcznie zarabia brutto 3 000,- zł. i wykonuje taką samą pracę z identycznym zakresem obowiązków.
W związku z tym zaprzecza, iż nastąpiła zmiana w jego sytuacji dochodowej, na co wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji. Jego zdaniem, skoro zasadnie nabył prawo do świadczeń rodzinnych a w jego dochodach nie ma żadnej zmiany, to nadal powinien otrzymywać te śwaidczenia. Dodatkowo, w całości uchylono pierwotną decyzję i jednocześnie pozbawiono świadczeń od miesiąca lutego 2020 r. Takie działanie nie jest spójne, gdyż świadczenia pobierał od miesiąca grudnia 2019 r. Uważa zatem, że jego sprawa nie została w żaden sposób wyjaśniona i potwierdza dowolność działania organu I instancji. Z tego powodu domagał się sprecyzowania podstaw do całkowitego pozbawienia go prawa do przyznanych mu już wcześniej świadczeń rodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, iż z materiałów zebranych przez organ I instancji wynika, iż skarżący jest żonaty zatem zgodnie z definicją ustawową rodziny prowadzi "czteroosobowe gospodarstwo domowe z mężem i dziećmi" (cytat). Podpisał oraz złożył oświadczenie, z którego wynika, że zapoznał się z pouczeniem zawartym we wniosku oraz jest świadomy, odpowiedzialności karnej za złożenia fałszywego oświadczenia. Miesięczny dochód jego rodziny wynosi obecnie 4 476,79 zł. i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 2 696,00 zł. Kwota przysługujących zasiłków wynosi 275,66 zł., a zatem jest niższa od kwoty przekroczenia kryterium dochodowego.
Natomiast w miesiącu listopadzie 2019 r. dochód rodziny skarżącego wyniósł 4 466,06 zł., a w miesiącu grudniu 2019 r. i styczniu 2020 r. tylko 2 213,45 zł., nadto od miesiąca lutego 2020 r. jest to kwota 4 476,79 zł. Na ten dochód składają się kwota 2 263,34 zł. z tytułu podjęcia z dniem 5 sierpnia 2019 r. zatrudnienia przez żonę skarżącego (I. M.), tj. dochód za miesiąc wrzesień 2019 r., oraz dochód uzyskany przez samego skarżącego z tytułu zatrudnienia od dnia 1 grudnia 2019 r., który za miesiąc styczeń 2020 r. wyniósł kwotę 2 213,45 zł. Źródła dochodu oraz jego wysokość są prawidłowo udokumentowane i zgodne z art. 5 ust. 4c u.ś.r., dlatego w związku z przekroczeniem dochodu organ I instancji prawidłowo zweryfikował prawo skarżącego do świadczeń rodzinnych, w oparciu o art. 5 ust 3-3c u.ś.r. W dalszej części rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach przytoczyło na stronie 2-4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji treść art. 5 u.ś.r. oraz stwierdziło, że zawnioskowane przez skarżącego świadczenia mu nie przysługują. Nadto, skarżącemu został zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.
W skardze na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] ewentualnie o zmianę tychże decyzji i utrzymanie w mocy jego prawa do świadczeń rodzinnych za miesiąc grudzień 2019 r. i styczeń 2020 r. Zauważył, że ogólne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie, nie pozwala na postawienie tezy, że były one przedmiotem jakiegokolwiek rozpoznania. Jego zdaniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach "przeoczyło" lub "pominęło" (cytat) zarzuty odwołania. Brak jest bowiem jakichkolwiek najbardziej ogólnych lub zdawkowych odniesień do zarzutów odwołania. Chociaż organ I instancji zmianę w zakresie sytuacji dochodowej wiąże z miesiącem lutym 2020 r., dlatego bez wyraźnej odpowiedzi jest kwestia zasadności wcześniejszego okresu pobierania świadczeń rodzinnych.
Z tego powodu, zaskarżona decyzja jest niepełna i nieprawidłowa, bo nie można jej uznać za rzetelny instrument kontroli instancyjnej. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący zauważył, że w dniu następnym po wydaniu przez organ I instancji decyzji przyznającej mu świadczenia rodzinne, ten sam organ z urzędu wszczął postępowanie w sprawie weryfikacji jego dochodów, chociaż dysponował kompletną wiedzą wynikającą z przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów. Mimo to wydał odmienne w swej treści rozstrzygnięcie niż pierwotne. Wskazuje to na swoistą schizofrenię tego samego organu administracji.
Nadto, skierowane do skarżącego wezwanie do przedłożenia zaświadczenia o wysokości dochodu za drugi przepracowany miesiąc, tj. styczeń 2020 r. w firmie A Sp. z o. o., miało charakter pozorny. Ośrodek Pomocy Społecznej w G. już w dniu w 17 lutego 2020 r. miał pełną wiedzę o zatrudnieniu skarżącego bezpośrednio u pracodawcy, jak również o warunkach tego zatrudnienia (szerzej omówionych w odwołaniu). Z tego punktu widzenia w sprawie nigdy nie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych. Oznacza to, że w dniu 12 marca 2020 r., gdy uchylano decyzję przyznającą skarżącemu świadczenia, organ ten wiedział tyle samo, co w chwili, gdy je przyznawał. Powyższe okoliczności dają podstawę do zarzutu, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] przyznającej świadczenia rodzinne doszło do nieprawidłowości, gdyż decyzja ta nie powinna być w ogóle wydana, bądź też obie później wydane decyzje są wadliwe, gdyż powołują się na fikcję prawną.
W treści zaskarżonej decyzji przywołano szereg niemających związku ze sprawą przepisów, wśród których znalazł się art. 5 ust. 4c u.ś.r., jednak nie został on w sprawie zastosowany, co wynika z okoliczności opisanych w odwołaniu, jak również w skardze.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a."). Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] uchylającą w całości decyzję tego samego organu z dnia [...] w części przyznającej skarżącemu zasiłek rodzinny na córkę i syna, w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r., oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 111, powoływanej w skrócie, jak dotychczas: "u.ś.r."), która określa warunki nabywania prawa do tych świadczeń oraz zasady ich ustalania, przyznawania oraz wypłacania. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.ś.r., jednym ze świadczeń rodzinnych jest zasiłek rodzinny oraz wymienione w art. 8 dodatki do tego zasiłku. Celem zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 u.ś.r.), natomiast dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego (art. 14 u.ś.r.).
Podstawowym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest spełnienie przez osobę ubiegającą się o to świadczenie kryterium dochodowego, które w dacie przyznania skarżącemu świadczenia, jak i w dacie jego weryfikacji wynosiło kwotę 674,- zł. w przeliczeniu na osobę w rodzinie (art. 5 ust. 1 u.ś.r.), a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności - kwotę 764,- zł. w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 2 u.ś.r.). Przekroczenie tego kryterium skutkuje odmową przyznania świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego oraz konsekwentnie również - dodatków do tego zasiłku.
Nie ulega wątpliwości, że skarżący na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r., był uprawniony do pobierania zasiłku rodzinnego na rzecz córki i syna, wraz z jednorazowym dodatkiem z tytułu rozpoczęcia przez nich roku szkolnego 2020/2021. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 17 marca 2020 r. Łącznie zasiłek rodzinny co miesiąc wyniósł 259,- zł., a jednorazowy dodatek stanowił kwotę 200,- zł.
Zdaniem organów obu instancji skarżący uzyskał w miesiącu styczniu 2020 r. wyższe wynagrodzenie za pracę, które spowodowało przekroczenie przysługującego jego rodzinie kryterium dochodowego, przy czym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przywołano w całości brzmienie art. 3 pkt 24, art. 5 ust. 1, 2 i 3, art. 5 ust. 3a, 3b i 3c, art. 23 ust. 1, art. 32 u.ś.r., a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 5 u.ś.r., nie dokonując żadnych rozważań co do zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych. Tymczasem, przepisy u.ś.r. szczegółowo i ściśle regulują zarówno takie pojęcia jak dochód rodziny i dochód członka rodziny oraz określają, w jaki sposób kategorie te należy obliczać. Zgodzić się też trzeba, iż jest oczywiste, że wszystkie przepisy i wyprowadzone z nich normy prawne należy interpretować w zgodzie z Konstytucją RP. Jest to bowiem podstawowy standard myślenia prawniczego, ale wykładnia prokonstytucyjna, nie może jednak prowadzić do tworzenia zupełnie nowej normy prawnej.
W związku z tym, jeśli przepis prawa jest jasny, to zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda, nie podlega on innej wykładni, aniżeli takiej, jaka wynika z jego treści gramatycznej (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U 5/86).
Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 10 u.ś.r., okres zasiłkowy obejmuje okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Po myśli natomiast art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ale z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c u.ś.r. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 24 lit. c) u.ś.r. uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustawodawca przy ustalaniu kryterium dochodowego jako bazę traktuje rok kalendarzowy poprzedzający rok świadczeniowy.
Przyjęcie natomiast, że dochód członka rodziny ustala się m.in. w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jest jedynie sposobem bardziej wszechstronnego a zatem bardziej miarodajnego poznania sytuacji materialnej danej osoby i jej rodziny. Pozwala bowiem na dokonanie ustaleń, odnoszących się do pewnego, dłuższego okresu czasu, a jednocześnie bliskiego dacie orzekania.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.ś.r., w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a. W świetle ustępu 3a, w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Szczegółowe zasady ustalania łącznej kwoty zasiłków z dodatkami określa ust. 3b. Jednakże, stosownie do art. 5 ust. 4b u.ś.r., w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.
Istotny jest przy tym przepis art. 24 ust. 7 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty.
Wprowadzenie do przepisów u.ś.r. pojęć dochodu uzyskanego jak i dochodu utraconego służyło urealnieniu dochodu rodziny w dacie przyznawania świadczeń ale także w okresie faktycznego ich pobierania. Poza dochodem z roku "bazowego", tj. roku poprzedzającego rok świadczeniowy, ustawodawca przy ustalaniu kryterium dochodowego uznał, że z uwagi na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach, niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego. Celem wprowadzenia tych pojęć było nadto umożliwienie weryfikacji, czy już po przyznaniu świadczenia, w trakcie jego pobierania, nie nastąpiły w sytuacji dochodowej rodziny zmiany skutkujące brakiem podstaw do pobierania świadczenia. Z powyższego wynika, że ustawodawca miał na celu ustalenie dochodu na osobę w rodzinie w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom tego dochodu.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że każdorazowo obowiązkiem organu, rozpoznającego wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, jest ustalenie prawa do świadczeń na podstawie dochodu, jak najbardziej zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w dacie składania wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1914/1 i z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1283/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 713/16, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Zastosowane rozwiązania prawne nie mają na celu, aby organy orzekały w oparciu o hipotetyczne dane, dotyczące sytuacji materialnej strony, odnoszące się do przeszłości a wręcz przeciwnie, aby brały pod uwagę sytuację faktyczną, jak najbliższą dacie orzekania. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2510/18 (CBOS), wyraził pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż: "na gruncie u.ś.r. można wyodrębnić dwa rodzaje pogorszenia sytuacji majątkowej: utratę dochodu (pojęcie języka prawnego) i zmianę dochodu (pojęcie języka prawniczego).
Rozróżnienie to bierze się z szerokiej definicji dochodu (art. 3 pkt 1 u.ś.r.), przy zbyt wąskim katalogu przyczyn skutkujących jego utratą (w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r.). Jedynie utrata dochodu określonego w art. 3 pkt 23 u.ś.r. upoważnia organ do ponownego przeliczenia przeciętnego dochodu zainteresowanej, a w konsekwencji do weryfikacji spełnienia przez niego kryterium dochodowego. Sytuacja ta w oczywisty sposób rzutuje na sytuację prawną skarżącej, której zmienił się dochód, lecz przy językowej wykładni art. 3 pkt 23 u.ś.r. go nie utraciła. Z tych powodów art. 3 pkt 23 u.ś.r. winien być wykładany prokonstytucyjnie, przy uwzględnieniu dyrektyw celowościowych. (...) W kontrolowanej sprawie doszło do nieadekwatności aksjologicznej zróżnicowania ustawowego kręgu adresatów normy z kręgiem adresatów wyznaczonym konstytucyjnie (art. 71 ust. 1 zd. 2 i ust. 2 Konstytucji RP; wyrok TK: 6 czerwca 2009r.
SK 5/09, OTK-A 2009/6/84; 28 marca 3024 r. SK 53/12, OTK-A 2014/3/32; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 107)." (cytat). Ponadto, NSA w tym samym wyroku wskazał, że: "we współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011 r., s. 120).
W wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2014 r. w sprawie sygn. akt III SA/Kr 789/14 (CBOS) zaakcentowano, że o przyznaniu świadczenia rodzinnego decydować ma rzeczywisty dochód rodziny. Skoro więc ustawową podstawą do przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku utraty bądź uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.
Należy odnotować, że organ I instancji analizował sprawę w odniesieniu do tych regulacji i zupełnie pominął okoliczność, że skarżący nie utracił zatrudnienia, ale zmienił tylko podstawę jego świadczenia zachowując stosowne wynagrodzenie.
Organ I instancji decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu zasiłek rodzinny warz z dodatkiem, a już w dniu 18 lutego 2020 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w celu zweryfikowania dochodów rodziny skarżącego, osiągniętych w miesiącu styczniu 2020 r. z tytułu drugiego miesiąca pracy skarżącego u nowego pracodawcy – A sp. z o.o. z siedzibą we W. Stało się to wówczas, gdy decyzja ta nie była jeszcze ostateczna, co nastąpiło z dniem 17 marca 2020 r.
Bezspornie organ mógł w każdym czasie przystąpić do weryfikacji wysokości dochodu rodziny skarżącego, jednak uczynił to już w następnym dniu od wydania decyzji z dnia [...] Okoliczność ta była podnoszona w odwołaniu przez skarżącego, jednak organ II instancji w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do niej.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że organ I instancji ustalając prawo do świadczeń rodzinnych jest zobowiązany do samodzielnego uzyskania i weryfikacji drogą elektroniczną informacji określonych w art. 23b u.ś.r., jednak następuje to przed wydaniem merytorycznej decyzji przyznającej takie świadczenia. Natomiast zmiana lub uchylenie decyzji, ale decyzji ostatecznej może nastąpić w trybie art. 32 u.ś.r.
Treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, podobnie jak i decyzji organu II instancji wskazuje, że wyliczając dochód rodziny organ doliczył do niego wynagrodzenie uzyskane przez męża skarżącej za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu z tytułu umowy na czas określony. Z powyższego wynika, że organ I instancji zastosował przepis art. 5 ust. 4b u.ś.r. dotyczący dochodu uzyskanego, jednocześnie powołał się na przepis art. 5 ust. 4c ustawy, wykluczający stosowanie przepisów utracie i uzyskaniu dochodu do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, w sytuacji gdy członek rodziny utracił dochód z tego tytułu i w okresie 3 miesięcy licząc od dnia utraty dochodu, uzyskał dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy.
Nie można w takiej sytuacji pomijać okoliczności, że skarżący u pracodawcy podjął zatrudnienie na czas określony jednego roku, począwszy od dnia 1 grudnia 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. Pełnym pierwszym przepracowanym miesiącem był miesiąc grudzień 2019 r., a dopiero drugim był miesiąc styczeń 2020 r., zatem uzyskanym dochodem mogłaby być różnica pomiędzy dochodem z miesiąca listopada i grudnia 2019 r. Sprawa ta jednak nie została dokładnie wyjaśniona w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Co więcej organ I instancji w preambule decyzji wskazał, że w całości uchyla decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek rodzinny, czyli również za miesiąc grudzień 2019 r., ale w uzasadnieniu tej samej decyzji zaznaczył, że od miesiąca lutego 2020 r. skarżącemu ten zasiłek nie przysługuje. Działanie takie nie zasługuje na akceptację i narusza zasady postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 7-9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a.
Brak prawidłowych ustaleń, co do tego czy rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 w związku z ust. 4b u.ś.r. czyni co najmniej przedwczesnym wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia i to w całości decyzji przyznającej skarżącemu świadczenia rodzinne w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r. wraz z dodatkiem za rozpoczęcie roku szkolnego 2020/2021.
Bezspornie jedną z podstawowych kwestii podlegających badaniu przez Sąd jest ustalenie, czy zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera wszystkie niezbędne formalne elementy wymagane prawem. Jednym z takich koniecznych składników decyzji administracyjnej, zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. jest uzasadnienie, które w szczególności zawierać powinno wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z treści wyżej powołanego przepisu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż uzasadnienie faktyczne i prawne musi odnosić się do konkretnej decyzji, której przedmiot i podmiot jest szczegółowo określony. Zestawiając treść art. 107 § 3 k.p.a. z sytuacją faktyczną, z jaką organ zetknął się na poziomie postępowania odwoławczego pojawia się konkluzja, iż organ II instancji winien przede wszystkim odnieść się do zarzutów i argumentów zawartych w odwołaniu.
Na etapie postępowania odwoławczego nie wystarczy samo powtórzenie motywów organu I instancji. Koniecznym jest również wykazanie swych racji przez pryzmat zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Inaczej rzecz ujmując, na organie II instancji spoczywa ciężar odniesienia się do argumentacji odwołania. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie spełnia przywołanych wyżej kryteriów. Tym samym rodzi się uzasadniona obawa, czy stan faktyczny sprawy został w sposób szczegółowy i wyczerpujący ustalony, zwłaszcza z uwagi na brak odniesienia się do zarzutów odwołania. Powyższe uchybienia sprawiają, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Sporządzając tak lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji organ II instancji pozbawił Sąd możliwości poznania motywów, jakimi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie zobligowany do szczegółowego ustalenia stanu faktycznego i sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, mając na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w tym w szczególności winny prawidłowo ustalić, czy rodzina skarżącego spełnia kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 u.ś.r., a następnie w zależności od dokonanych ustaleń rozważyć, czy zachodzą podstawy do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenia rodzinne na córkę i syna w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r. wraz z jednorazowym dodatkiem.
W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa procesowego i materialnego, dlatego powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w osobie radcy prawnego, tj. kwotę 480 zł. rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 205 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 omawianej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w składzie trzech sędziów, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na podstawie § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Gliwice i niektórych innych miast województwa śląskiego obszarem czerwonym, zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 przywołanej ustawy, skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 22 stycznia 2021 r., o czym zawiadomiono skarżącego i organ administracji.