Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1,2,3,4,6,7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz.
65) i art. 104 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku "A" sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej jako wnioskodawca) orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 położonej w C. stanowiącej własność R. i A. F. (dalej jako strony lub skarżący) przez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości gazociągu o długości 4,5 m. Trasa gazociągu przebiegać będzie po przedmiotowej działce prostopadle od punktu wpięcia do istniejącego gazociągu w odległości 8 m od granicy z działką 2 i 14 m od granicy z działką 3. Projektowany gazociąg posadowiony będzie na głębokości 120 cm. W decyzji tej nakazano określić na nieruchomości geodezyjnej 1 powierzchnię 4,50 m² obszaru niezbędnego do wykonania robót budowlanych związanych z posadowieniem gazociągu (szerokość 1 m i długość 4,50 m) zgodnie z mapą określającą zakres zajętości przedmiotowej nieruchomości, która stanowi załącznik do decyzji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Przywołano przepisy prawa leżące u podstaw jej wydania i podkreślono, że realizowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozstrzygnięciu tym wskazano na przeprowadzone rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, które nie dały pozytywnego rezultatu. W końcowej części uzasadnienia odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie działań podjętych w ramach prowadzonego postępowania.
Pismem z 14 kwietnia 2020 r. R. F. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Śląskiego. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z jej treści i zarzucił jej naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; art. 77 § 1 i art. 80 tego Kodeksu poprzez niedokonanie rzetelnej analizy dowodów, a naruszenie to doprowadziło do przyjęcia, że proponowany we wniosku przebieg gazociągu jest prawidłowy; art. 78 § 1 w związku z art. 84 przywoływanego Kodeksu poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji.
Nadto podniesiono naruszenie postanowień art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego bezpodstawne zastosowanie mimo braku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek, a w szczególności mimo braku istnienia ważnego interesu gospodarczego; poprzez przyjęcie, że opisana we wniosku inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; poprzez przyjęcie, że złożenie wniosku poprzedzone zostało rokowaniami i art. 6 pkt. 2 tej ustawy poprzez przyjęcie, że opisana inwestycja jest celem publicznym w rozumieniu ustawy. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za jego uwzględnieniem.
Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie dokonał własnej analizy rozpoznawanej sprawy. W pierwszej kolejności przywołał treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie zestawił treść tego przepisu z działaniami organu pierwszej instancji i stwierdził, że dopełnione zostały wszystkie wymogi z niego wynikające. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego organ ten uznał, że są one bezzasadne i nie znajdują umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie tego organu także nie mogły zyskać aprobaty zarzuty dotyczące naruszenia postanowień art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Pismem z 25 maja 2020 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji 1 czerwca 2020 r. A. F., reprezentowana przez adwokata K. Z. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W odwołaniu tym kierowanym do Wojewody Śląskiego zarzucono decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, a dokonane ustalenia faktyczne sprzeczne są z zebranym materiałem dowodowym, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że przeprowadzone zostały rokowania w ramach procedury przewidzianej art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie wyżej wymienionego przepisu w związku z art. 3 pkt. 6 i 7a ustawy Prawo budowlane oraz § 21 pkt. 4 pkkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w C. z [...] r. poprzez uznanie, że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano na naruszenie postanowień art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, w sytuacji kiedy wykonawca nie przekazał skarżącej jakiegokolwiek wzoru umowy w sprawie ustalenia służebności przesyłu oraz naruszenie postanowień art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie przedmiotowej inwestycji za cel publiczny w rozumieniu ustawy. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za wniesieniem odwołania i jego uwzględnieniem. W końcowej części uzasadnienia wskazano, że z uwagi na unormowania COVID-19 odwołanie zostało wniesione w terminie.
Pismem z 7 lipca 2020 r. strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego z [...] r. Skarżący zarzucili tej decyzji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to jest art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 78, art. 127, art. 131, art. 134, art. 138 oraz art. 156 przywołanego Kodeksu. W ocenie skarżących decyzja ta wydana została bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nierozpoznanie odwołania jednej ze stron. Strony reprezentowane przez pełnomocnika adwokata K. Z. wniosły skargę do tutejszego Sądu, który postanowieniem z 12 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1021/20 zawiesił postępowanie sądowe.
Wojewoda Śląski decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości swoją decyzję z [...] r. nr [...] i po rozpatrzeniu odwołania stron postępowania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym działania podejmowane przez organ odwoławczy po wpłynięciu do niego odwołań wniesionych przez strony, jak również istotę pierwszego swojego rozstrzygnięcia z [...] r. W podsumowaniu tej części rozważań organ odwoławczy stwierdził, że skarga na powyższą decyzje została uwzględniona w ramach autokontroli celem uniknięcia sytuacji, kiedy w obrocie prawnym jest decyzja ostateczna na skutek rozpatrzenia tylko jednego z odwołań od decyzji organu pierwszej instancji.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się w sposób merytoryczny do rozpoznawanej sprawy i uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, a zarzuty podnoszone w odwołaniach obu stron nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie tego organu w decyzji organu pierwszej instancji nie dopuszczono się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również postępowanie przeprowadzone zostało w sposób nienaruszający postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z powyższą decyzją nie zgodzili się A. F. i R. F., którzy reprezentowani przez adwokata K. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podnieśli naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77§ 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że: planowana inwestycja będzie zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć dotyczy nie rozbudowy, lecz budowy zupełnie nowego obiektu, co sprawia, że jest zabroniona przez wskazany plan oraz, że: zostały przeprowadzone rokowania w ramach procedury przewidzianej treścią art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 124 wyżej wymienionej ustawy w związku z art. 3 pkt 6 i 7a ustawy Prawo budowlane oraz § 21 pkt 4 ppkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w C. z [...] r. przez: ustalenie, że inwestycja jest zgodna z postanowieniami powołanego planu, gdy tymczasem ze względu na to, że nie jest rozbudową, lecz budową zupełnie nowej sieci gazociągowej w pobliżu starej, jest ona sprzeczna z zapisami tego planu, który nie zezwala na obszarze przedmiotowej nieruchomości budowy nowej sieci gazociągowej; uznanie, że w kontekście art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez znaczenia jest, czy prace mają stanowić budowę zupełnie nowej sieci gazociągowej, czy też rozbudowę sieci już istniejącej, podczas gdy wskazany przepis wymaga, aby inwestycja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W konsekwencji jeżeli plan ten zezwala na rozbiórkę obiektu, a nie zezwala na budowę zupełnie nowego, organ jest zobligowany do zbadania kwestii, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z tym planem. Dodatkowo podniesiono naruszenie postanowień art. 124 powyższej ustawy przez uznanie, że rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, w sytuacji gdy wykonawca nie przekazał skarżącym jakiegokolwiek wzoru umowy w sprawie ustalenia służebności przesyłu, ani jakiegokolwiek załącznika w postaci mapy z przebiegiem sieci gazociągowej. Wskazano także na naruszenie art. 6 pkt 2 przywoływanej ustawy poprzez przyjęcie, że opisana we wniosku inwestycja sieci gazowniczej jest celem publicznym w rozumieniu ustawy. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością. W tej części skargi odwołano się także do orzecznictwa sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wystąpił o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ ten stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przedmiotowa skarga rozpoznana została w trybie przewidzianym art15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Tym samym wniosek pełnomocnika skarżących o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać treść art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ stanowi on podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Taka treść przywołanego przepisu oznacza, że warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 843/19 LEX nr 3065261).
Ponadto w orzecznictwie akcentuje się, że koniecznym elementem sentencji decyzji autokontrolnej jest wskazanie w treści decyzji, że uchylane rozstrzygnięcie było (nie było) dotknięte wymienionymi w przepisie wadami. Organ wydając decyzję autokontrolną bezwzględnie winien przesądzić w sentencji tej decyzji, czy naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu uchylanej decyzji miały charakter zwyczajny, czy kwalifikowany, ewentualnie, że działano bez podstawy prawnej. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja autokontrolna obarczona jest wadą, a Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na decyzję autokontrolną, zobowiązany jest do jej uchylenia (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 885/19 LEX nr 2779862).
Przywołanie stanu prawnego obowiązującego w rozpoznawanej sprawie oraz stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych jest niezbędne z tego powodu, że mocą zaskarżonej decyzji organ wyższego stopnia uwzględnił wniesioną skargę do sądu administracyjnego i wydał nowe rozstrzygnięcie w sprawie. Organ ten skorzystał z tej możliwości celem usunięcia z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą w postaci nierozpoznania w ramach postępowania odwoławczego wszystkich odwołań wniesionych od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie taka możliwość byłaby możliwa tylko w jednym przypadku, a mianowicie wówczas, gdyby organ odwoławczy w całej rozciągłości podzielił argumenty zawarte w skardze. Jak wynika to z treści skargi z 7 lipca 2020 r. wniesionej do tutejszego Sądu, organ wyższego stopnia uchylił swoją decyzję z [...] r. wyłącznie z tego powodu, że wniesione w terminie odwołanie skarżącej nie zostało rozpoznane.
Oznacza to, że przy wykorzystaniu tego prawnego instrumentu organ odwoławczy podjął działania zmierzające do usunięcia własnego uchybienia sprowadzającego się do rozpoznania sprawy przed upływem terminu do wniesienia odwołania przez wszystkie uprawnione do tego strony prowadzonego postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że istotą przywołanego art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest eliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji administracyjnych, lecz uwzględnienie skargi wniesionej do sądu administracyjnego na etapie przedsądowym, a zatem przez sam organ administracji publicznej. Przy czym przepis dający taką możliwość zakłada określone rygory, które musza być uwzględnione, a mianowicie organ administracji publicznej musi uwzględnić wniesioną skargę w całości, a zatem musi uznać za zasadne zawarte w skardze zarzuty, podstawę prawną i wnioski.
W rozpoznawanej sprawie z tego typu sytuacją nie spotykamy się, ponieważ jedyną podstawą uwzględnienia wniesionej skargi uczyniono to, że nie zostało rozpoznane jedno z wniesionych odwołań. Odnosząc się do uwzględnienia podniesionych zarzutów, to przyjdzie stwierdzić, że w rozpoznawanej decyzji organ wyższego stopnia nie podzielił żadnego z zarzutów formułowanych przez skarżących, lecz podtrzymał swoje stanowisko zajęte w decyzji z [...] r. Powyższa okoliczność skutkuje tym, że przywołany powyżej organ wydał kwestionowaną decyzję z naruszeniem postanowień przywoływanego powyżej przepisu, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo należy dostrzec, że zgodnie z art. 54 § 3 powyższej ustawy uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie analiza rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie daje podstaw dla uznania, że przedmiotowy organ administracji publicznej wypowiedział się w tym zakresie.
Zatem poddana sądowej kontroli decyzja zawiera kolejne uchybienie związane z zastosowaniem przepisu leżącego u podstaw jej wydania i okoliczność ta także wyczerpuje przywoływaną powyżej przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi.
Mając na uwadze rodzaj uchybień, których dopuścił się przy wydawaniu przedmiotowej decyzji organ administracji publicznej, skład orzekający nie wypowie się w sposób merytoryczny co do argumentów podniesionych przez skarżących w skardze. Stanowisko takie wynika z tego, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji były uchybienia, które związane były z wykorzystaniem regulacji autokontrolnej. Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkować będzie merytorycznym rozpoznaniem skargi na decyzję organu odwoławczego z [...] r. i w tym wyroku Sąd odniesie się do kwestii merytorycznych rozpoznawanej sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.
mr