Uzasadnienie
W dniu 27 czerwca 2011 r. geodeta M. K., działający na zlecenie F. K. i J. K., zgłosił pracę geodezyjną w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M., która została zarejestrowana pod numerem [...]. Przedmiotem pracy geodezyjnej były czynności związane ze wznowieniem znaków granicznych, ustalonych uprzednio na podstawie art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.). Pomiar nie dotyczył wyznaczania granicy pomiędzy działkami.
W wyniku pozytywnej kontroli przeprowadzonej zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie baz (Dz. U. z 30 lipca 2001 r.), w dniu 19 września 2011 r. przedmiotowe opracowanie zostało włączone do państwowego zasobu geodezyjnego. Konsekwencją włączenia operatu pomiarowego było uzupełnienie baz danych w zakresie sytuacji oraz ewidencji gruntów i budynków.
Na powyższą czynność organu B. O. wniosła w dniu 14 sierpnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się stwierdzenia jej bezskuteczności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 39 ust. 1 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich niezastosowanie oraz art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez naruszenie zasady wykonywania prac geodezyjnych z należytą starannością. Dodatkowo zarzucono naruszenie § 9 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia przez niezastosowanie kryteriów kontrolnych w ramach przeprowadzonej kontroli przez organ kontrolujący. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła przede wszystkim, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z protokołem, lecz z pismem spisanym przez geodetę z czynności wznowienia granic, w której udział brała tylko jedna strona i nie złożyła podpisu. Sporządzony protokół nie zawiera natomiast adnotacji odnośnie istnienia sporu granicznego, czy też braku podpisu strony. Tak sporządzony protokół narusza zdaniem skarżącej art. 39 ust. 1 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i dowodzi, że postępowanie wznowienia granic zostało przeprowadzone wadliwie, co w konsekwencji powinno stanowić podstawę odmowy przyjęcia takiej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego.
W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skarżącej za nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 P.p.s.a. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kontrola działalności organów obejmuje orzekanie w sprawach skarg: na decyzje administracyjne, na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, na inne niż określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, jak również na bezczynność organów administracji publicznej we wszystkich wymienionych wypadkach (art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 P.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów jest wyczerpujące, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i podlega zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzuceniu.
Przenosząc powyższą regulację na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że zaskarżona czynność Prezydenta Miasta M. dotyczy przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Sądu zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wskazana czynność nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r., I OSK 560/10, oraz postanowienie NSA z 26 października 2009 r., I OSK 1417/09, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić bowiem należy, że włączenie pracy geodezyjnej, stanowiącej opracowanie techniczne, do zasobu geodezyjnego, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), gdyż podjęcia takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. Stosownie do § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wykonawca pracy geodezyjnej, po jej zakończeniu, przekazuje dokumentację do zasobu geodezyjnego w formie i zakresie przewidzianym w standardach dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie.
Stosownie zaś do § 9 ust. 1 przyjęcie pracy geodezyjnej do zasobu sprowadza się do kontroli w zakresie przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania z ww. standardami, spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy oraz kompletności przekazywanych materiałów.
Działania polegające na włączeniu dokumentacji do zasobu geodezyjnego nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bowiem nie dotyczą one bezpośrednio uprawnień, ani obowiązków skarżących wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 81/12, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie każda czynność organu musi się mieścić w zakresie działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nie każda czynność materialno-techniczna organu administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Jak podkreśla się orzecznictwie sądów administracyjnych dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne. Po złożeniu przez geodetę wniosku o przyjęcie operatu geodezyjnego do zasobu, organ prowadzący zasób dokonuje oceny takiego opracowania w trybie przewidzianym przepisami rozporządzenia z 2001 r.
Podkreślenia wymaga również, że w świetle art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (ogólna zasada k.p.a., określana w piśmiennictwie i orzecznictwie sadowym jako zasada praworządności lub legalności). Z zasady tej wynika, że organy administracji mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych.
Nie można zatem za dopuszczalną uznać sytuację, w której strona niezadowolona z ustaleń dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego mogłaby doprowadzić do jej wyłączenia z tego zasobu.
Należy podkreślić, że na skutek przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do zasobu ukształtował się określony stan ewidencyjny, mający, co należy podkreślić, długotrwały charakter, dotyczący nie tylko sytuacji skarżącego ale i innych osób.
Jego skorygowanie, o ile znajduje swoje merytoryczne uzasadnienie, wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, w którym skarżący będzie miał sposobność kwestionowania prawidłowości stanu uwidocznionego w ewidencji. Skarżący winien w tym zakresie podjąć stosowną inicjatywę procesową
W świetle powyższego, skoro skarga na czynność w przedmiocie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to uznać ją należało za niedopuszczalną.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczone wpisu orzeczono po mysli art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.