Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 27 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1268/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 12 czerwca 2023 r. znak: SKO.PSŚ/41.5/1454/2023/11676 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. (dalej "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") z 25 kwietnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji odmówił M.P. (dalej "skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 1 ust. 2, art. 3 pkt 11, art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącego. Ponadto skarżący nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. bowiem matka skarżącego posiada jeszcze córkę oraz syna, którzy również mogą sprawować nad nią opiekę. Dodatkowo skarżący pobiera zasiłek stały, gdyż legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego.

W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że jest jedyną osobą, która sprawuje ciągłą i długotrwałą opiekę nad matką. Rodzeństwo skarżącego takiej opieki nie sprawuje. Siostra skarżącego jest emerytką, choruje przewlekle. Brat skarżącego sporadycznie odwiedza matkę, nie opiekuje się nią. Skarżący opisał czynności wykonywane przez niego w zakresie opieki nad matką.

Kolegium decyzją z 12 czerwca 2023 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13. Jednakże Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Skarżący posiada bowiem ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności i pobiera zasiłek stały. W świetle zaś ww. przepisu nie jest możliwe przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku stałego. Istnieje możliwość rezygnacji przez stronę z przyznanego jej prawa do zasiłku stałego jednak w rozpatrywanej sprawie nie byłoby to zasadne, gdyż występuje inna negatywna przesłanka do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepodejmowanie przez stronę zatrudnienia z powodów zdrowotnych, a nie z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wobec tego brak jest związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W skardze na decyzję Kolegium skarżący wniósł o jej zmianę i ustalenie, że przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący podkreślił, że przyczyną rezygnacji przez niego z zatrudnienia była konieczność sprawowania opieki nad matką. Umiarkowany stopień niepełnosprawności nie ma nic do rzeczy i nie przeszkadza w opiece nad matką, a zasiłek stały skarżący otrzymał bowiem nie miał środków do życia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że strony zgodnie wniosły o zastosowanie tego trybu postępowania.

Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w sposób powodujący konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stanowisko organu pierwszej instancji, który odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwe. Zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że wydanie w sprawie orzeczeń sądowych oraz decyzji administracyjnych w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16 oraz z 7 września 2016 r., I OSK 755/16 - opublikowane w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje zatem niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.

Wadliwe jest stanowisko organu pierwszej instancji, że przeszkodę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. z uwagi na fakt, że oprócz skarżącego osoba wymagająca opieki posiada jeszcze dwoje innych dzieci. Podkreślić trzeba, że zarówno skarżący, jak i jego rodzeństwo należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego która z takich osób winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby.

Sąd podziela jednolity w tym zakresie pogląd orzecznictwa, że w sytuacji gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci osoby wymagającej opieki zwraca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci tej osoby. Wymóg z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych (por. wyroki NSA z 28 stycznia 2022 r., I OSK 925/21 oraz z 28 lipca 2022 r., I OSK 1867/21 - opubl. w CBOSA).

Kolegium słusznie zatem uznało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. Co do negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. organ odwoławczy nie zajął stanowiska. Kolegium utrzymało jednak decyzję Wójta w mocy podzielając pogląd organu pierwszej instancji, że przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez skarżącego zasiłku stałego. Ponadto uznało, że w sprawie zaistniała inna okoliczność uniemożlwiająca przyznanie świadczenia, tj. brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. W tych okolicznościach rezygnacja przez skarżącego z prawa do zasiłku stałego nie była kwestią istotną, skoro występuje inna poza uprawnieniem do zasiłku stałego, przesłanka negatywna do przyznania świadczenia.

Wskazać zatem należy, że podstawową przesłanką uprawniającą do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym przepis art. 17 ust.1 u.ś.r. nie wymaga posiadania przez opiekuna zatrudnienia w okresie bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie o przyznanie świadczenia ani nie warunkuje przyznania świadczenia od okresu niepodejmowania pracy. Z regulacji tej jednak wynika, że w każdym przypadku rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia musi pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną musi stanowić wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18 oraz z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19; wyrok WSA w Krakowie z 26 maja 2020 r., III SA/Kr 346/20 - opubl. w CBOSA).

Jednocześnie podkreśla się, że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, opubl. w CBOSA). Zatem rozmiar świadczonej opieki musi być stały i na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie precyzuje ani zakresu ani charakteru opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego przyjmuje się, że opieka powinna być osobista, stała bądź długotrwała i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić.

Obowiązkiem organów administracji w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem zbadanie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W tym celu konieczne jest ustalenie, czy konieczność sprawowania opieki stanowi wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę. Ponadto niezbędne jest wyjaśnienie czy wymiar opieki faktycznie sprawowanej i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności osoby wymagającej opieki uniemożliwia podjęcie przez sprawującego opiekę jakiegokolwiek - choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy - zatrudnienia.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium oparło swoje ustalenia dotyczące braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad matką jedynie na treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego. Kolegium uznało bowiem, że skarżący jako osoba o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jest osobą niezdolną do pracy. Zauważyć zatem należy, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] r. wynika, że skarżący jest niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 kwietnia 2022 r. W zakresie wskazań dotyczących odpowiedniego zatrudnienia wymieniono pracę w warunkach pracy chronionej. Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że stan zdrowia skarżącego umożliwia pracę jedynie w warunkach pracy chronionej. W orzeczeniu tym nie stwierdzono, aby skarżący wymagał stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 100 z późn. zm.) do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący jest osobą zdolną do pracy tyle, że w warunkach pracy chronionej. Organ odwoławczy uznając, że ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności jednoznacznie wyklucza możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, całkowicie zaniechał poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Jednocześnie zauważyć należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie kluczowych w sprawie kwestii jakimi są aktualne przyczyny zaprzestania aktywności zawodowej przez skarżącego oraz zakres faktycznie sprawowanej opieki skarżącego nad matką. Przeprowadzony ze skarżącym wywiad środowiskowy jest pobieżny i ogólnikowy. Z wywiadu nie wynika sposób sprawowania opieki oraz częstotliwość czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego względem niepełnosprawnej matki, tzn. ile czasu dziennie skarżący poświęca na czynności związane ze sprawowaniem opieki. Nie ustalono także jakie są rodzaje schorzeń matki skarżącego i związane z tym jej indywidualne potrzeby, które mogą wpływać na sposób i zakres sprawowania opieki przez skarżącego. Brak jest ustaleń czy skarżący jako opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojej matki, przez co należy rozumieć nie tylko samo faktyczne sprawowanie opieki, ale również gotowość niesienia jej pomocy w dzień i w nocy.

Takich ustaleń faktycznych nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Nie zostały również wyjaśnione okoliczności jakie spowodowały, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub nie podejmował zatrudnienia.

Wskazane wyżej okoliczności jako istotne w sprawie powinny być prawidłowo wyjaśnione i nie budzić wątpliwości. Organy nie zebrały jednak w tym przedmiocie wystarczającego materiału dowodowego i nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta powiązana jest z zasadą postępowania dowodowego, wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ powinien przeprowadzić dowody, niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy niezależnie od inicjatywy dowodowej strony.

W konsekwencji, nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (por. wyrok NSA z 23 września 2020 r., II OSK 1241/20, opubl. w CBOSA). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ winien ponadto działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).

Wobec powyższego w ocenie Sądu negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły przedwcześnie. Organy nie podjęły z urzędu koniecznych czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności, tj. związku przyczynowego między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad matką.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że skarżący ma ustalone prawo do zasiłku stałego. W sytuacji zbiegu uprawnienia świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera zasiłek stały winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu wniosku o rezygnację z zasiłku stałego. Zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażonym w orzecznictwie funkcję art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., I OSK 21/22, opubl. w CBOSA).

Tym samym przepis ten w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku, należy, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – jedynie w sytuacji – gdy osoba uprawniona do świadczenia pobiera zasiłek stały i nie chce zrezygnować z jego pobierania (por. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., I OSK 590/22, opubl. w CBOSA).

Organy prowadzące postępowanie administracyjne zobowiązane są poinformować stronę o możliwości dokonania powyższego wyboru, co wynika z art. 9 i art. 79a k.p.a. Informacja taka powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania zasiłku stałego.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dodatkowo dopuścił się naruszenia w sposób istotny art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Z kolei decyzja organu pierwszej instancji narusza także prawo materialne, tj. art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji ustali stan faktyczny sprawy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku i dokona jego oceny w kontekście spełnienia przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 1a pkt 2 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Jeśli organ ustali, że jedyną przeszkodą do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez skarżącego zasiłku stałego to pouczy skarżącego na podstawie art. 9 i art. 79a k.p.a. o możliwości dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego. Następnie organ podejmie stosowną decyzję, którą należycie, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadni.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działający osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).

zdania odrębnego do uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia27 października 2023 r. sygn. II SA/Gl 1268/23

W mojej ocenie brak podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Otóż mając świadomość odmienności mojego stanowiska w stosunku do bogatego i mocno ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych uważam, że świadczenie, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390) przysługuje tylko rodzicom (opiekunom) niepełnosprawnych dzieci. I za takim stanowiskiem jestem w stanie wskazać kilka argumentów.

Pierwszy argument wynika z wykładni historycznej i autentycznej. Pierwotne brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy (Dz. U. z 2003 r. nr 228, poz. 2255) było następujące "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.), albo o znacznym stopniu niepełnosprawności".

Zatem omawiane świadczenie nie mogło być przyznane w innych przypadkach, niż w przypadku rodziców (opiekunów) opiekujących się niepełnosprawnymi dziećmi. Takie zresztą stanowisko zajmuje S. Nitecki w glosie do wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 (Samorząd Terytorialny z 2020 r. nr 7-8, s. 174-184). Wskazuje on wyraźnie, że "świadczenie pielęgnacyjne swoje początki czerpie w zasiłku stałym z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnych, normowanym w ustawie z 29.11.1990 r. o pomocy społecznej, w którym to akcie wpierw w art. 27 ust. 3, a następnie w art. 27 ust. 1 zamieszczono stosowne regulacje. Z chwilą przyjęcia ustawy o świadczeniach rodzinnych z 29.11.2003 r. 14 przeniesiono tę instytucję z ustawy o pomocy społecznej do ustawy o świadczeniach rodzinnych i nadano jej nową nazwę "świadczenie pielęgnacyjne". Rozwiązanie takie wynikało w szczególności z tego, że pozycja ustawy o świadczeniach rodzinnych jest inna niż ustawy o pomocy społecznej, ponieważ ustawa o świadczeniach rodzinnych zaliczana jest do zabezpieczenia społecznego dającego większe gwarancje prawne przy ubieganiu się o jego przyznanie, niż ma to miejsce w ramach pomocy społecznej, w której elementem dominującym jest uznanie administracyjne".

Można tu również sięgnąć do uzasadnienia ustawy. Druk sejmowy nr 1555 wskazuje wyraźnie i w sposób nie pozostawiających żadnych wątpliwości, że "zasiłek ten zastąpi funkcjonujący w pomocy społecznej zasiłek stały. Przeznaczony jest dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się dzieckiem do lat 16 z orzeczoną niepełnosprawnością lub powyżej 16 roku życia z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności". Nie ulega żadnej wątpliwości, że zarówno treść art. 17 ust. 1 ustawy, jak i zamiar ustawodawcy były tu jednoznaczne. Świadczenie pielęgnacyjne zostało pomyślane jako zasiłek dla rodziców niepełnosprawnych dzieci. Tylko i wyłącznie.

Odwołując się do wykładni systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy nie można tego czynić w oderwaniu od pozostałych jednostek redakcyjnych składających się na ten ustęp. Konieczne jest tu powtórzenie omawianego przepisu. Art. 17 ust. 1 stanowi, że "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis powyższy jest adresowany do grupy osób, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Konieczne jest w tym momencie ustalenia o jakie osoby objęte tym przepisem chodzi. Odpowiedź daje tu wykładnia językowa. Jest to osoba niepełnosprawna "legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Sformułowanie powyższe wskazuje jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane w związku z opieką nad jakąkolwiek osobą. Chodzi tu o konkretną osobę, jaką jest dziecko obarczone niepełnosprawnością.

O prawidłowości wniosków płynących z zastosowanej wykładni systemowej świadczy również treść pozostałych ustępów art.

1. 17. I tak:
2. - ust. 1b, stanowiący, że "świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
3. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
4. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Przepis powyższy w sposób jasny wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z opieką nad dzieckiem a nie osobą dorosłą, której niepełnosprawność powstała w okresie późniejszym. Mam pełną świadomość, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał, że art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ale wspomniane orzeczenie w żaden sposób nie kwestionuje zasady przyznawania świadczeń. Stanowi co najwyżej próbę rozszerzenia wykładni art. 17 ust. 1 ustawy, w związku z dokonywaną błędną wykładnią jego pkt 4. Niezależnie od tego Trybunał trafnie wskazał, że "w obecnym stanie prawnym wsparcie władz publicznych dla osób sprawujących opiekę nad najbliższymi osobami niepełnosprawnymi udzielane jest w formie dwóch świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych – specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Osobne świadczenie – zasiłek dla opiekuna – ma swoją podstawę prawną w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują (lub – od 1 stycznia 2015 r. – nie podejmują) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wspomniany zasiłek uzależniony jest od spełnienia kryterium dochodowego liczonego w odniesieniu do łącznego dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki.

Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.) oraz innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy w skazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy "osoba wymagająca opieki:

1. a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
2. b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
3. 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury".

Bez wątpienia osoby niepełnosprawne (będące dziećmi w rozumieniu art. 17 ustawy) mogą zawierać związki małżeńskie. Wtedy małżonek (za wyjątkiem posiadającego orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności) przejmuje obowiązek utrzymywania osoby niepełnosprawnej (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a). Trudno sobie wyobrazić również, by osoba dorosła, na którą np. zstępny domaga się świadczenia, została umieszczona "w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka [...] w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym" (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit b).

Odwołanie, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 3 może odnosić się do osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury, ze względu na opiekę nad dzieckiem. Trudno bowiem przypuszczać, że miało by to dotyczyć osób wykonujących szczególne zawody, czy też prowadzących działalność artystyczną.

I wreszcie sięgający do reguł logiki argument ostatni. Jak wskazałem wyżej, świadczenie przewidziane art. 17 ustawy jest skierowane do rodziców zajmujących się niepełnosprawnym dzieckiem. Czy jest możliwa wykładnia, w sposób zupełnie nieuzasadniony, rozszerzająca wykładnię wspomnianego przepisu? Nie, gdyż ustawa zawiera przepis przewidujący szczególny rodzaj świadczenia przewidziany dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi, zobowiązanych wobec tych ostatnich alimentacyjnie. Mowa tu o art. 16a ustawy. Zgodnie z jego ust. 1 "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1. 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
2. 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
3. - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Pomijając oczywisty błąd w tym przepisie ("na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji"), pojawia się pytanie. Czemu ma służyć świadczenie, o którym mowa w art. 16a, skoro dokładnie ten sam krąg "odbiorców" świadczenia został wyznaczony w drodze wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ? Brak tu logicznego wytłumaczenia poza jednym. Świadczenie przewidziane w art. 16a ustawy jest przewidziane dla zobowiązanych alimentacyjnie opiekujących się osobą niepełnosprawną, jeśli z tego powodu nie mogą podjąć zatrudnienia lub zostali z tego powodu do rezygnacji z pracy. Artykuł 17 ustawy stanowi zaś rozwiązanie szczególne, skierowane do rodziców niepełnosprawnych dzieci. Świadczy o tym nie tylko ust. 1 tego artykułu, ale cała jego treść. Jest ona ewidentnie nakierowana na możliwe sytuacje szczególne związane z sytuacją dziecka, takimi jak wiek powstania niepełnosprawności, czy też niemożność sprawowania opieki przez rodziców biologicznych.

I zapadłe w odniesieniu do tych przepisów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazują wyraźnie, że Trybunał rozszerzał zakres stosowania art. 17 ustawy na sytuacje faktyczne nie przewidziane powyższym przepisem nie dostrzegając specyfiki świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie "ignorując" istnienie art. 16a ustawy.

Na marginesie dostrzegam fakt, że świadczenie przewidziane w art. 16a jest zdecydowanie mniej korzystne dla opiekunów osób niepełnosprawnych. Przewiduje ono kryterium dochodowe. Ale właśnie ta okoliczność wskazuje, że moja wykładnia jest prawidłowa. Pomoc społeczna winna być kierowana przede wszystkim do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Brak podstaw by przykładowo osoba opiekująca się "z automatu" otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne. Opieka nad osobami bliskimi to obowiązek wynikający z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Dodatkowo należy mieć na uwadze znaczącą dysproporcję pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przypadku tego pierwszego to obecnie kwota 2458 zł miesięcznie. Wysokość specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego wynosi zaś 620 zł. Ale okoliczność ta nie może w żadnym przypadku wpływać na wykładnię przepisów, sprowadzającą się do uzasadnienia przyznania świadczenia wyższego, nawet wbrew obowiązującemu prawu.

Biorąc pod uwagę powyższe nie zgadzam się z uzasadnieniem wyroku. Stanowi ono próbę oceny sytuacji faktycznej i prawnej strony skarżącej w sytuacji, gdy taka ocena w ogóle nie powinna mieć miejsca. Skarżący nie może w świetle art. 17 ust. 1 uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że zrezygnował z zatrudnienia (nie może podjąć zatrudnienia), co jest spowodowane koniecznością zajmowania się swoim wstępnym.