Uzasadnienie
Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r. nr [...], udzielił skarżącej "A" w T. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji wraz z dociepleniem ścian zewnętrznych oraz wymianą stolarki okiennej klatek schodowych i piwnic w budynkach mieszkalnych, wielorodzinnych na parceli nr [...] w T. przy ul. [...] i ul. [...], zatwierdzając jednocześnie projekt budowlany.
Pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. L. C., jako właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], wystąpiła do Urzędu Miasta T. w sprawie wydania nakazu rozbiórki zabudowanej przez "A" części okna w loggii, przynależnej do jej lokalu, domagając się sprawdzenia, czy w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano takie roboty jako odstępstwo od projektu głównego.
W odpowiedzi, organ administracji pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. poinformował, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zakładał zamurowanie loggii znajdujących się w elewacji południowej budynku, zaś decyzją z dnia [...] r. udzielono pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ wezwał o sprecyzowanie, czy powyższe pismo stanowi wniosek o wznowienie postępowania w powyższej sprawie i podanie daty dowiedzenia się o wydanej decyzji.
Pismem z dnia 6 lipca 2016 r., które złożono w dniu 7 lipca 2016 r. wnioskodawczyni podała, że jej pismo z dnia 9 czerwca 2016 r. stanowi podanie o wznowienie postępowania, a o wydanej decyzji dowiedziała się z pisma PINB z dnia 10 czerwca, doręczonego jej przez pocztę kilka dni później.
W tym stanie rzeczy postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta T. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r., przyjmując, że wnioskodawczyni dowiedziała się o jej wydaniu w dniu 5 lipca 2016 r. z pisma organu z daty 21 czerwca 2016 r.
Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, orzekł jednak o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ administracji uznał bowiem, że planowane roboty nie dotyczą zamurowania okna w lokalu mieszkalnym wnioskodawczyni, lecz zamurowania otworu w ścianie szczytowej budynku w południowej elewacji. Tym samym nie powodują ograniczeń w użytkowaniu lokalu wnioskodawczyni i nie naruszają wymogu § 57 i nast. rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Wymogi te dotyczą jedynie okien, a nie – możliwości zacienienia części balkonu/loggii. Roboty budowlane obejmowały zatem części wspólne nieruchomości, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.
Nadto zmierzały one do poprawy cieplnej, skąd też można przyjąć, że dotyczyły eksploatacji i utrzymania substancji budynkowej. Oznacza to, że spółdzielnia mieszkaniowa, jako wykonująca zarząd nieruchomością wspólną, posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide: uchwała NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 2/15).
W konsekwencji, organ I instancji uznał, że wnioskodawczyni nie ma statusu strony w niniejszym postępowaniu.
W odwołaniu od decyzji L. C. sprzeciwiła się zamurowaniu okienka w loggii jako wchodzącej w skład jej lokalu mieszkalnego, o czym jej zdaniem nie wiedział organ wydając decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Odwołująca się wskazała na negatywne skutki zamurowania tego okna, które jej zdaniem nie jest ścianą zewnętrzną budynku, lecz ścianą jej lokalu mieszkalnego. Do odwołania dołączyła m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r. sygn. akt [...] w przedmiocie zabezpieczenia powództwa poprzez zobowiązanie spółdzielni do wstrzymania prac zmierzających do zamurowania otworu okiennego loggii jej mieszkania wraz z klauzulą wykonalności.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 kpa, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości oraz uchyleniu decyzji dotychczasowej w zakresie robót, polegających na likwidacji bocznego otworu loggii lokalu nr [...] i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w tej części.
Zdaniem organu II instancji, wnioskodawczyni dochowała terminu do złożenia podania z art. 148 § 1 kpa. Nie można też odmówić racji jej argumentacji, że wykonane roboty mają wpływ na jej interes prawny, co powinno skutkować uznaniem jej za stronę postępowania. Roboty polegające na zamurowaniu istniejących otworów w elewacji, w tym również okien, wykraczają poza zwykły zarząd nieruchomością, uprawniający spółdzielnię do wyłącznego dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sporny otwór boczny w loggii tworzy co prawda część wspólną budynku, jaką jest elewacja, lecz równocześnie umożliwia doświetlenie loggii, a pośrednio również okien w tej loggii. Z tego względu otwór jest związany z konkretnym lokalem. Oznacza to, że jego zamurowanie powinno nastąpić za zgodą właściciela lokalu. Nie chodzi bowiem o utrzymanie nieruchomości w stanie niepogorszonym.
Organ odwoławczy nie podzielił też wykładni przepisów techniczno-budowlanych, dokonanej przez organ I instancji oraz powołał się na treść postanowienia zabezpieczającego, dołączonego do odwołania. Na tej podstawie uznał odwołanie za uzasadnione.
Skargę na decyzję ostateczną wniosła "A", jako inwestor, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania oraz przeprowadzenia w postępowaniu sądowym dowodów z dołączonych dokumentów w postaci korespondencji z wnioskodawczynią, oświadczenia projektanta robót, wypisu z aktu notarialnego i postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...].
Skarżąca zarzuciła błędne ustalenia w zakresie daty dowiedzenia się przez wnioskodawczynię o wydaniu przedmiotowej decyzji oraz naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.
Zadaniem skarżącej, w świetle dołączonej do skargi korespondencji z wnioskodawczynią, o wydaniu decyzji dowiedziała się ona przed dniem 9 maja 2016 r. Nadto, wnioskodawczyni nie legitymuje się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu, zaś organ odwoławczy nie stwierdził, aby wykonanie spornych prac doprowadziło do niezgodnego z prawem ograniczenia doświetlenia lokalu wnioskodawczyni. Tymczasem pionowe otwory o szer. ok 40 cm w bocznej ścianie elewacji loggii miały wyłącznie walor estetyczny i wymagały likwidacji z uwagi na zakres i rodzaj prowadzonych robót termomodernizacyjnych. Loggia nie stanowi też części lokalu mieszkalnego, zgodnie z zawartą umową ustanowienia i przeniesienia na rzecz wnioskodawczyni odrębnej własności lokalu. Stąd też wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.
Nadto, przedmiotowe roboty dotyczyły eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, a bez znaczenia prawnego dla wykazania tytułu spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele wspólne jest kwestia, czy wykraczały poza zakres zwykłego zarządu, stanowiąc przebudowę.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyjaśnił, że nie miał wiedzy o uchyleniu postanowienia zabezpieczającego.
W toku rozprawy sądowej, pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Pełnomocnik uczestniczki postępowania L. C. nie zgodziła się z zarzutami skarżącej. Podała, że o wydanej decyzji uczestniczka dowiedziała się dopiero z pisma z dnia 10 czerwca 2016 r., zaś korespondencję ze spółdzielnią prowadziła pełnomocnik pod nieobecność matki.
Podniosła, że skarżąca nie informowała ich o zamiarze zamurowania okienka w loggii, która stanowi część lokalu w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego. Wskazała też na różnice pomiędzy loggią a balkonem. Wreszcie, zarzuciła nierówne traktowanie lokatorów, bowiem w niektórych lokalach pozostawiono boczne otwory w loggiach. Nadto, pełnomocnik oświadczyła, że sprawa cywilna nie została zakończona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżona decyzja zapadła wskutek błędnej wykładni prawa materialnego oraz bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W ramach postępowania sądowego brak było zaś podstaw prawnych do przeprowadzenia dowodów z dokumentów przywołanych przez skarżącą na str. 2 skargi. Z mocy art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 718 ze zm.), dopuszczalne jest jedynie postępowanie dowodowe uzupełniające, którego celem nie może być jednak czynienie przez sąd administracyjny własnych ustaleń faktycznych, odmiennych od ustaleń organu, którego działanie zaskarżono. Tymczasem wnioski dowodowe skarżącej zmierzały w pierwszym rzędzie do podważenia stanowiska organów w zakresie daty dowiedzenia się przez uczestniczkę postępowania o decyzji, co ma znaczenie dla stwierdzenia dochowania terminu do złożenia podania w świetle art. 148 § 2 kpa.
Kwestia ta nie została jednak jednoznacznie zbadana w postępowaniu administracyjnym, bowiem z naruszeniem gwarancji procesowych skarżącej, wynikających z art. 10 § 1 i art. 81 kpa, organy administracji oparły się jedynie na twierdzeniach uczestniczki, uniemożliwiając odniesienie się przez skarżącą do ich prawdziwości z powodu wydania przez organ I instancji decyzji już w dniu [...] r. podczas, gdy postanowienie o wznowieniu zapadło w dniu [...] r., a organ ten zaniechał powiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uwagi na fakt wydania przez organ I instancji decyzji odmownej, korzystnej co do zasady dla skarżącej, nie miała ona interesu we wniesieniu odwołania. Jednak kwestia ta rozstrzygnięta została przez organ odwoławczy bez zapewnienia skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Co do terminu, określonego w art. 148 § 2 kpa, stwierdzić jednak należy, że przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć powzięcie przez stronę informacji o konkretnej decyzji, a mianowicie w zakresie organu i daty jej wydania oraz istotnej treści. Nie chodzi zatem jedynie o możliwość dowiedzenia się o decyzji, lecz o faktyczne powzięcie informacji w zakresie umożliwiającym stronie złożenie wniosku o wznowienie postępowania z powodu pozbawienia udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie istotne jest zatem ustalenie daty dowiedzenia się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót, polegających m.in. na likwidacji bocznego otworu w elewacji południowej przedmiotowego budynku, która to ściana stanowi równocześnie część loggii, przyległej do lokalu mieszkalnego, stanowiącego jej odrębną własność.
Wydanie postanowienia o wznowieniu w trybie art. 149 § 1 kpa, z uchybieniem terminów, określonych w art. 148 kpa, winno zaś skutkować umorzeniem wadliwie wznowionego postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, bez badania przyczyn wznowienia i ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy w trybie art. 149 § 2 kpa. Przeoczył też organ odwoławczy, że już z treści wniosku o wznowienie oraz odwołania od decyzji organu I instancji wynikało, że sporne roboty, polegające na zamurowaniu bocznego otworu loggii przyległej do lokalu uczestniczki postępowania, zostały rozpoczęte i doszło do zamurowania połowy wysokości tego otworu. Z uwagi na stan zaawansowania spornych robót budowlanych, nie było możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na ich wykonanie i wydanie decyzji odmownej, obejmującej roboty już częściowo zrealizowane.
Taki stan rzeczy oznacza bowiem bezprzedmiotowość postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w części objętej żądaniem wznowienia postępowania (art. 105 § 2 kpa), o ile stwierdzono we wznowionym postępowaniu dochowanie terminu do wznowienia, wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz merytoryczną wadliwość dotychczasowej decyzji, co dopiero pozwala na wydanie nowej decyzji, wymienionej w art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są bowiem władne do oceny robót budowlanych już zrealizowanych, bądź rozpoczętych. Działania w tym zakresie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Zatem w żadnym wypadku organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, które zostały już rozpoczęte. W takiej bowiem sytuacji nowa decyzja winna polegać na uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzeniu na podstawie art. 105 § 2 kpa postępowania o udzielenie skarżącej pozwolenia na budowę w części, objętej wnioskiem o wznowienie.
Już z tych względów zaskarżona decyzja, jako wydana przedwcześnie i z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 kpa, nie mogła się ostać.
Nadto, podzielić należy stanowisko skarżącej, że organ odwoławczy dowolnie ocenił status uczestniczki postępowania, przyjmując, że jest stroną z uwagi na konieczność zapewnienia jej ochrony na gruncie przepisów techniczno-budowlanych, gwarantujących zapewnienie nasłonecznienia i niezacieniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Przede wszystkim w niniejszej sprawie nie chodzi o zamurowanie otworu całej loggii, lecz jedynie bocznego otworu w elewacji (ścianie zewnętrznej). Organ odwoławczy nie ustalił szerokości i długości przedmiotowego otworu, a wg twierdzeń skarżącej szerokość wynosi ok. 40 cm. Nie stwierdzono także naruszenia konkretnego wymogu techniczno-budowlanego wskutek likwidacji przedmiotowego otworu bocznego, pomijając treść § 60 ust. 2 rozp. w przypadku mieszkania wielopokojowego.
Wreszcie przymiot strony organ odwoławczy ocenił przez pryzmat interesu prawnego, podczas gdy definicję ustawową zawiera art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Istotne jest zatem stwierdzenie, czy przedmiotowe roboty wprowadzają niedopuszczalne ograniczenia w korzystaniu z lokalu stanowiącego odrębną własność. Wymaga to ustalenia zakresu tej własności w świetle umowy o jej ustanowienie. Dopiero stwierdzenie, że podanie o wznowienie zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu i pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pozwala na ponowną ocenę zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dopatrując się wadliwości decyzji dotychczasowej, organ odwoławczy wskazał na fakt naruszenia art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zasadnie też skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), poprzez wadliwe zakwalifikowanie robót, jako przekraczających zwykły zarząd oraz niedotyczących eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. W świetle przywołanej przez organ odwoławczy i skarżącą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (ONSA i WSA 2016/2/16), dla oceny tytułu prawnego do dysponowania przez spółdzielnię mieszkaniową, bez znaczenia jest bowiem fakt, że roboty budowlane przekraczają zakres zwykłego zarządu i stanowią przebudowę. Wykonanie robót termomodernizacyjnych na ścianach zewnętrznych budynku, które wiążą się nawet z przebudową, polegającą na zlikwidowaniu otworów w bocznych ścianach logii, która służy co prawda wyłącznie do użytku właścicielowi lokalu mieszkalnego, dotyczy niewątpliwie nieruchomości wspólnej oraz służy jej eksploatacji oraz utrzymaniu.
Organ odwoławczy zbyt wąsko ocenił bowiem pojęcia "eksploatacja" i "utrzymanie", przyjmując, że chodzi jedynie o zachowanie stanu dotychczasowego. Przy takim ujęciu, przebudowa w każdym wypadku wyłączona byłaby bowiem z prawa zarządu spółdzielni mieszkaniowej, wynikającego z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.
Co więcej, organ odwoławczy sam wskazał, że nie wyjaśniono celu wykonania otworów bocznych w elewacji. Ściana boczna stanowi zaś niewątpliwie element konstrukcyjny budynku, nawet jeżeli równocześnie wydziela loggię, jak przyjęły organy obydwu instancji.
Z tych względów, sąd administracyjny nie podzielił poglądu organu odwoławczego co do braku tytułu do dysponowania przez skarżącą nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Istnienie takiego tytułu nie oznacza jednak przesądzenia, że przedmiotowe roboty nie naruszały wymogów techniczno-budowlanych. Kwestia ta nie została bowiem należycie zbadana przez organ odwoławczy.
Zatem skarga jako uzasadniona musiała odnieść skutek. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem wyżej opisanego prawa materialnego i bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych sprawy w zakresie dochowania terminu do złożenia podania o wznowienie oraz statusu strony uczestniczki postępowania. Orzeczenie o uchyleniu decyzji organu odwoławczego zapadło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania obejmujących: wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł i opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 697 zł, orzeczono na wniosek skarżącej po myśli art. 202, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozp. Min. Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem umożliwić skarżącej złożenie wniosków dowodowych, a następnie rozważyć, po ewentualnym przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa, czy podanie o wznowienie zostało złożone w ustawowym terminie i pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wymagać to będzie zbadania zakresu prawa własności do lokalu mieszkalnego oraz ustalenia, czy przedmiotowe roboty naruszają wymogi techniczno-budowlane. O ile zaś spełnione zostaną przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej w części objętej żądaniem wznowienia, postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę w tym zakresie podlegać winno umorzeniu jako bezprzedmiotowe wobec częściowego zrealizowania spornych robót, polegających na likwidacji otworu w ścianie bocznej loggii, będącej równocześnie ścianą boczną budynku.
mr