Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO, Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania E. O. (strona skarżąca), zawartego w piśmie z dnia 30 lipca 2020 r., uzupełnionego pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r., od decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...]r., nr [...], którą umorzono w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne toczące się w sprawie nakazania właścicielowi działki nr 1, działającemu ze szkodą na grunt sąsiedni, tj. działkę 2 przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, w którym właściciel dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (PINB) pismem z dnia [...] r. przekazał Burmistrzowi Miasta L. (organ I instancji) pismo strony skarżącej z dnia 16 października 2018 r., w którym wniosła ona między innymi o kontrolę podnoszenia terenu nieruchomości J. P. na działce nr 3 i gromadzenia na niej gruzu i odpadów, co stoi w sprzeczności z prawem budowlanym. Organ I instancji w pierwszej kolejności ustalił, że strona skarżąca błędnie wskazała nr ewidencyjny działki, która miała być według jej twierdzenia podnoszona. Zamiast wskazany przez stronę skarżącą nr 3 powinien być nr 1. Przeprowadził postepowanie w sprawie. W toku postępowania dwukrotnie wzywał stronę skarżącą do przekazania informacji, kiedy po raz pierwszy dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu nieruchomości sąsiedniej na jej nieruchomość. W piśmie z dnia 4 czerwca 2020 r. strona skarżąca oświadczyła, że po raz pierwszy o szkodliwym oddziaływaniu nieruchomości sąsiedniej na jej nieruchomość dowiedziała się w dniu 30 sierpnia 2006 r. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony skarżącej z dnia 16 października 2018 r., z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, w którym właściciel dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.
Jako podstawę działania wskazał art. 234 ust. 1 pkt. 1, pkt 2, ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020r. poz. 310 ze zm. – dalej "P.w.") i art. 104 § 1, § 2, art. 105 § 1, art. 80, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm. – dalej "K.p.a.").W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania oraz przedstawił motywy wydanego rozstrzygnięcia w sprawie.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji. Stwierdziła, że 5 letni termin nie upłynął, bowiem postępowanie w sprawie toczy się od 2018 r. Zarzuciła organowi I instancji prowadzenie postepowań w sposób wadliwy i na podstawie niekompletnych dokumentów.
Ponadto przy piśmie z dnia 21 sierpnia 2020 r. adresowanym do SKO strona skarżąca przedłożyła dodatkowe dokumenty.
SKO po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, iż materialnoprawną podstawę działania I instancji był art. 234 ust. 1 P.w. Podkreśliło, że stosownie do treści ust. 5 ww. artykułu postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.
Dalej wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego.
Po analizie stanu faktycznego sprawy jak i obowiązującego stanu prawnego SKO wskazało, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdziło, że w przypadku bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego SKO uprawnione jest również do jego umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Przeprowadziło postępowanie w przedmiotowej sprawie i ustaliło, że postępowanie organu I instancji jest co do zasady prawidłowe i zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym.
Wyjaśniło, że organ I instancji prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie od 2018 r., na skutek wniosku strony skarżącej. W toku tego postępowania organ prowadzący sprawę pismem z dnia 26 lutego 2020r. wezwał stronę skarżącą o udzielenie informacji na okoliczność daty powzięcia przez nią informacji odnośnie zalewania nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie nr: 2, stanowiącej jej własność. SKO uznało, wobec treści oświadczenia zawartego w piśmie strony skarżącej z dnia 4 czerwca 2020 r., że przeszkodą dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest upływ pięcioletniego terminu, w którym właściciel dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Jeżeli fakt przekroczenia pięciolecia zostanie wykazany już po wszczęciu postępowania, organ ochrony środowiska ma podstawę do umorzenia przedmiotowego postępowania. Podkreśliło, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, stwierdzając upływ 5 letniego okresu, o którym stanowi art. 234 ust. 5 P.w., był zobligowany do umorzenia postępowania w sprawie
Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. Odnosząc się do zarzutów odwołania odnośnie sposobu liczenia 5 letniego terminu, o którym stanowi przepis art. 234 ust. 5 P.w. stwierdziło, wbrew twierdzeniom strony skarżącej termin ten nie jest liczony od dnia wszczęcia postępowania w sprawie tj. od 2018r., lecz od dnia powzięcia przez stronę informacji odnośnie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. W rozpatrywanej sprawie, zgodnie z oświadczeniem strony skarżącej termin ten liczony jest od dnia 30 sierpnia 2006 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, a dotyczących meritum sprawy Kolegium wskazało, że nie mogły one zostać uwzględnione przez SKO, bowiem decyzja umarzająca postępowanie ma charakter czysto procesowy, tj. nie załatwia sprawy merytorycznie.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia SKO. Podkreśliła, że sprawa dotycząca zalewania jej zbytkowego domu ciągnie się od 2006 r. Oczekuje, że Sąd zmusi odpowiednie organy do sprawdzenia w jaki sposób i skąd pojawia się woda pod jej domem.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. –dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało istotne znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia.
Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli Sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do ich wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie, postępowanie administracyjne prowadzone było w oparciu o przepisy art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020r. poz. 310 ze zm. – dalej "P.w.").
Zgodnie z art. 234 ust. 3 P.w. jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 234 ust. 5 P.w. postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Przepis art. 234 ust. 5 P.w. został wprowadzony nowelizacją ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. P.w. i wszedł w życie 1 stycznia 2018 r., więc w stosunku do przedmiotowej sprawy, wszczętej z wniosku z dnia 16 października 2018 r. jest przepisem obowiązującym. We wskazanym wniosku strona skarżąca domagała się między innymi przeprowadzenia kontroli podnoszenia terenu nieruchomości sąsiedniej i gromadzenia na niej gruzu i odpadów, co powoduje zalewanie jej zabytkowego domu.
Organ I instancji uznał, wobec treści oświadczenia zawartego w piśmie strony skarżącej z dnia 4 czerwca 2020 r., z którego wynika, że po raz pierwszy o szkodliwym oddziaływaniu nieruchomości sąsiedniej na jej nieruchomość dowiedziała się dnia 30 sierpnia 2006 r., iż zaistniała przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Treść oświadczenia strony skarżącej jest jednoznaczna.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 234 ust. 5 P.w., który wyklucza prowadzenie postępowania jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Przepis art. 234 ust. 5 P.w. wyłącza możliwość merytorycznego badania sprawy z uwagi na upływ czasu, zatem zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postepowania. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organów, że jeżeli na skutek wniosku strony skarżącej wszczęto postępowanie to należało, je umorzyć jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a.
W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego.
Zdaniem NSA bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. (Tak wyrok z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2091/19). Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 861/19, uznał, że bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 105 § 1 K.p.a., zachodzi wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777).
Ponadto zgodnie z zasadą praworządności, obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) Każde rozstrzygnięcie musi być oparte na konkretnym przepisie prawa. Tak też było w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje za bezzasadne zarzuty skargi. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość było zasadne i zgodne z prawem.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących norm prawa materialnego, jak też prawa procesowego, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego też skargę jako bezzasadną oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.