Uzasadnienie
W związku ze złożonym doniesieniem realizowania inwestycji na posesji przy ulicy [...] w S. bez zgody wszystkich współwłaścicieli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: organ, organ pierwszej instancji) przeprowadził kontrolę wymienionej posesji, ustalając, iż część strychu po wybiciu drzwi została przyłączona do lokalu nr [...] i zaadoptowana na łazienkę.
Na podstawie udostępnionych dokumentów ustalono, że budynek wybudowany został przed II wojną światową. Znajduje się w nim 6 lokali mieszkalnych oraz lokal użytkowy. Przedłożone zostały dokumenty badań technicznych instalacji, ale nie przełożono żadnych dokumentów umożliwiających ocenę prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych dotyczących budowy łazienki dla lokalu nr [...]
Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji nałożył na – B. i R. K. (dalej inwestorzy, strony, skarżący) obowiązek przedstawienia oceny stanu technicznego samowolnie wykonanych robót budowlanych i użytych materiałów budowlanych przy przebudowie lokalu nr [...] wraz z częścią strychu w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zawierającej opis czynności koniecznych do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego prawem oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W pismach z dnia 7 i 8 października 2019 r. E. i R. W. oraz L. W. - współwłaściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na dalsze istnienie łazienki przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...], powstałej z przebudowy części strychu.
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zobowiązał skarżących do doprowadzenia do stanu poprzedniego przebudowaną samowolnie część strychu w budynku przy ulicy [...] wykorzystywaną na łazienkę przynależną do lokalu mieszkalnego nr [...].
Wobec złożonego odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu na brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w zakresie stron niniejszego postępowania, tj. współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Po ponownym postępowaniu i wyjaśnieniu podniesionych powyżej wątpliwości organ powiatowy, przywołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał inwestorom - skarżącym doprowadzenie do stanu poprzedniego przebudowaną samowolnie część strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w S., na działce nr 1, obręb [....], wykorzystywaną na łazienkę przynależną do lokalu mieszkalnego nr [...], poprzez rozbiórkę ścian wygradzających pomieszczenie łazienki z części strychu oraz zamurowanie otworu drzwiowego z lokalu nr [...] do wygrodzonej uprzednio części strychu, zaadoptowanej na łazienkę.
W uzasadnieniu po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania i przybliżeniu ustaleń faktycznych organ stwierdził, iż wykonane w sposób samowolny roboty stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i podlegają regulacji prawnej zawartej w art. 50 i art. 51 tej ustawy, z tym, że w stosunku do robót już wykonalnych nie znajduje zastosowania art. 50 ust. 2 w zakresie wstrzymania prowadzonych robót. Ustalając zakres zrealizowanych robót budowlanych organ odwołał się legalnych definicji przebudowy i remontu zawartych w art. 3 pkt 7a i pkt 8 stwierdzając, iż w sprawie doszło niewątpliwie do przebudowy części wspólnej przedmiotowej nieruchomości. Ustalono też, że inwestorzy (zgodnie z umową podziału lokali) nie dysponują jakąkolwiek częścią strychu. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Dopiero w przypadku powzięcia wątpliwości, organ wzywa do przedstawienia stosownych uchwał czy zgód. W niniejszej sprawie skarżący złożyli oświadczenie, że są współwłaścicielami przedmiotowego budynku mieszkalnego, co nie jest równoznaczne z oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej. Nadto pozostali współwłaściciele nie wyrazili zgody na legalizację przedmiotowych robót.
Odnosząc do kwestii ustalenia tytułu prawnego L. W., organ stwierdził, iż choć brak jest stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenie dziedziczenia - to jest ona następcą prawnym J. W., a tym samym jest współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości (odwołując się w tym zakresie do wyroku tut. Sądu z dnia 16 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1086/19). Reasumując, z uwagi na złożony sprzeciw pozostałych współwłaścicieli nieruchomości należało orzec jak w sentencji.
Pismem z dnia 25 maja 2021 r. inwestorzy złożyli odwołanie. Wskazali, że lokal nr [...] zdewastowany i opuszczony przez poprzednich lokatorów został udostępniony młodemu małżeństwu do kapitalnego remontu w roku 1995 r. za zgodą administratora. Z uwagi na brak łazienki administrator zezwolił na wyodrębnienie 3m² ze strychu przylegającego do lokalu, a po zakończonym remoncie w 1997 r. podpisano umowę najmu (na 37m² + 3m²). Skarżący dodali, że współwłaścicielką nieruchomości od 2000 r. była E. W. w 1/8 części, R. W. 1/32 części, a L. W. od 1996 r. w 1/32 części. Podkreślili, że do 2018 r. współwłaściciele nie wnosili żadnych uwag ani zastrzeżeń do przedmiotowej inwestycji, choć wiedzieli o dobudowanej łazience.
Podnieśli, że R. K. z bratem J. K. byli jednymi spadkobiercami 4/8 nieruchomości i gruntów po rodzicach. Przez lata gromadzili dokumenty dot. nieruchomości, a ze strony Państwa W. doznają upokorzeń i zagarniania cudzej własności
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy stwierdzając, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przytoczył jego treść. Następnie wyjaśnił, że organ pierwszej instancji zastosował w sprawie właściwy tryb naprawczy, wobec stwierdzenia przebudowy budynku, polegającej na wydzieleniu łazienki z części strychu i przyłączaniu jej do lokalu mieszkalnego nr [...]. Przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Są to roboty budowlane w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Organ odwoławczy stwierdził, iż zasadnicze znaczenie w sprawie ma sprzeciw współwłaścicieli nieruchomości na wykonaną przez inwestorów przebudowę w części wspólnej przedmiotowego budynku. Wynika to z pism z dnia 7 października 2019 r. L. W. oraz z dnia 8 października 2019 r. E. i R. W. (dalej uczestnicy postępowania), w których nie wyrazili zgody na te roboty budowlane.
W toku postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ weryfikuje zgodność wykonanych robót z przepisami budowalnymi, a także z przepisami chroniącymi interesy osób trzecich, ustając jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągniecia stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest także sprawdzenie, czy inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. W przypadku ustalenia, że inwestor takiego prawa nie posiadał należy wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Na poparcie swego stanowiska organ odwołał się od wyroków sądów administracyjnych.
W niniejszej sprawie inwestorzy nie dysponowali i nie dysponują prawem do nieruchomości na cele budowlane, a to uniemożliwia przeprowadzenie postępowania naprawczego. Reasumując należy stwierdzić, ze rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym. Organ powiatowy słusznie wydał decyzję nakazującą inwestorom doprowadzenie do stanu poprzedniego przebudowaną samowolnie część strychu w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, pismem z dnia 7 września 2021 r., złożyli inwestorzy, domagając uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Przypomnieli ponownie, iż dom został przekazany przez "A" w S. w 1991 r. w katastrofalnym stanie. Posesja była nieogrodzona, wypadające okna, przeciekający dach, brak sanitariatów, palące się przewody elektryczne. Lokale były zasiedlane przez mieszkańców, którzy doprowadzili mieszkania do ruiny.
Dalej wskazali, że podstawowym zarzutem w sprawie jest brak zgody współwłaścicieli na istnienie maleńkiej łazienki w części wspólnej. Wskazali, że uczestnicy postępowania są współwłaścicielami od 2000 r., a Pani W. w 1/32 od 1996 r, ale aktualnie nie figuruje w Księdze wieczystej (brak informacji dot. tytułu prawnego do nieruchomości). Remont lokalu nr [...] był natomiast w latach 1995- 1996, a umowa najmu podpisana została w 1997 roku, na którą zgodzili się wszyscy współwłaściciele. Dodali, iż do Inspektoratu przekazana została opina i ocena techniczna wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...]. Podkreślili, że trudno funkcjonować w lokalu bez maleńkiej łazienki i ubikacji.
Skarżący podnieśli, że w okresie od 1995 roku do 2018 roku łazienka nikomu nie przeszkadzała. Natomiast od 2018 roku pozostali współwłaściciele "prowadzą wojnę tej w sprawie". Dodali, że w Sądzie Rejonowym w S. toczą się sprawy dot. podziału nieruchomości. Wskazali też, iż są w zaawansowanym wieku i nie wiedzą jak długo jeszcze będą w stanie się bronić.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty przywołane w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2022 r. swoje stanowisko zaprezentowali uczestnicy postępowania. Wnieśli o odrzucenie skargi, uznając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wyjaśnili, że skarżący zajmują trzy lokale mieszkalne oraz lokal użytkowy. Zamieszkują w lokalu nr [...], który posiada łazienkę. Łazienkę w lokalu nr [...] wykonano bezprawnie.
Dodali, że pozostałe argumenty skargi nie dotyczą istoty sprawy i mają tylko przedstawić w złym świetle uczestników postępowania. Podnieśli, iż skarżący wielokrotnie składali doniesienia do różnych urzędów i na Policję. Wyjaśnili, że przed Sądem Rejonowym toczy się sprawa dotycząca pożytków pobieranych przez skarżących z tytułu wynajmu lokalu użytkowanego, którym skarżący nie dzielili się z pozostałymi współwłaścicielami ani nie przeznaczali go na remont starego budynku.
Na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. skarżący R. K. podtrzymał wniesioną skargę. Wyjaśnił, że łazienka budowana była w latach 1995-1996 przez najemcę lokalu nr [...], za jego zgodą, tj. zgodą administratora nieruchomości. Podniósł, że ówcześni współwłaściciele wyrazili zgodę na budowę węzła sanitarnego, co w jego przekonaniu potwierdza pismo z dnia 10 czerwca 2003 r. Dodał, że uczestnicy postępowania stali się współwłaścicielami nieruchomości znacznie później, przejmując ją od matki.
Uczestnik postępowania – R. W. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2022 r., przyznając, że do budynku wprowadził się wraz z żoną w 1993 r., ale współwłaścicielem stali się znacznie później, przejmując lokal od matki. Podniósł, iż skarżący, będąc administratorem budynku, pobierał czynsz nie tylko za lokal nr [...], ale także za lokal nr [...] i lokal użytkowy nie dzieląc się z pozostałymi współwłaścicielami. Dodał, że w piśmie dnia z 10 czerwca 2003 r. wyraził zgodę na podwyższenie czynszu za lokal nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podstawowe twierdzenie organów, iż inwestorzy dokonując realizacji w lokalu nr [...] przedmiotowej łazienki winni dysponować nieruchomością na cele budowlane nie może być podważone.
Wydanie aktu administracyjnego, do którego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co dopiero otwiera możliwość (warunkuje) prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną aktu.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że w lokalu nr [...] bez uzyskania pozwolenia na budowę, dokonano jego przebudowy poprzez wyodrębnienie z części wspólnej – strychu 3m² i przyłączeniu tej powierzchni do tego lokalu adoptując ją na węzeł sanitarny. Uznając, iż wykonane w sposób samowolny roboty budowane przez skarżących stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) organ zasadnie stwierdził, iż podlegają one regulacji zawartej w art. 50 i art. 51 tej ustawy. Jednak w ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania naprawczego w trybie art. 51 tej ustawy nie doprowadziło do poczynienia ustaleń wystarczających i uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Nakazy wymienione w tym przepisie mogą być zastosowane w sytuacji, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Tak więc nakaz rozbiórki bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego można orzec wówczas, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego wynika bezsprzecznie i jednoznacznie, że doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób.
W niniejszej sprawie organy zgodnie przyjęły, iż w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie jednak do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Mając na uwadze treść przywołanej uchwały oraz przepisów Prawa budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale w sposób wyraźny zróżnicował dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wskazał jednocześnie, iż badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tej ustawy powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego.
Podkreślić należy, że czym innym jest żądanie złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a czym innym ustalenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak także w sytuacji, gdy inwestor nie musi składać oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to musi takie prawo posiadać. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11, w którym podkreślono, że z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W świetle powyższego orzekające w sprawie organy zasadnie zatem stwierdziły, że co do zasady organ nie wzywa inwestora do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy przedłożenia stosownych uchwał i zgód. Wymagane one są dopiero w przypadku powzięcia wątpliwości w sprawie.
W analizowanym przypadku, organ w toku postępowania ustalił, iż wykonując w lokalu nr [...] sporną łazienkę w ramach części wspólnej, inwestor nie posiada na jej realizację zgody pozostałych współwłaścicieli, a zatem nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co w konsekwencji prowadzić musi do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – tj. doprowadzenia do stanu pierwotnego poprzez rozebranie ścian wygradzających pomieszczenie łazienki z części strychu, zamurowanie otworu drzwiowego i przywrócenia strychu do poprzedniego użytkowania.
W ocenie składu orzekającego takie działanie organu w warunkach niniejszej sprawy zdaje się być przedwczesne. Z dostępnych akt administracyjnych sprawy niewątpliwie wynika brak zgody obecnych współwłaścicieli na dalsze funkcjonowanie przedmiotowej łazienki w lokalu nr [...]. Wynika ona z pism uczestników postępowania z października 2019 r. Tak więc w sposób bezsporny organ ustalił, iż skarżący nie dysponują obecnie nieruchomością na cele budowlane. Jednak podkreślenia wymaga fakt, że sporna łazienka w lokalu nr [...] powstała w latach 1995- 1996 i do roku 2018 nikt nie sprzeciwiał się jej istnieniu, choć wszyscy o niej wiedzieli.
Zatem zbadania dokładnego wymaga, czego w toku niniejszego postępowania zabrakło, czy w dacie realizowania spornej inwestycji skarżący nie dysponowali zgodą na jej wykonanie. Jak podnoszą bowiem skarżący w pismach w toku postępowania administracyjnego, odwołaniu i w skardze, nikt ze współwłaścicieli nieruchomości w dacie budowy spornej łazienki nie wyraził sprzeciwu. Nadto, jak stwierdził, podczas rozprawy skarżący R. K. ówcześni właściciele wyrazili zgodę na budowę węzła sanitarnego, co potwierdza, według Niego, pismo z dnia 10 czerwca 2003 r. Wprawdzie wymienione pismo nie odnosi się wprost do przedmiotowego zagadnienia, stanowiąc o zmianie czynszu za najem lokalu nr [...], ale jak stwierdził skarżący przedmiotowa zmiana związana była z wyposażeniem tego lokalu w węzeł sanitarny.
Z kolei pismo to podpisali także sprzeciwiający się obecnie istnieniu łazienki E. i R. W. Nadto w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący zgłaszał do protokołu, że "przed wynajmem lokalu nr [...] Państwo W. wyrazili zgodę na zajęcie części strychu na łazienkę przynależną do tego lokalu". Pomimo takiego stwierdzenia organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym kierunku żadnego postępowania wyjaśniającego, choćby przesłuchania na tę okoliczność, pod rygorem odpowiedniości karnej uczestników postępowania, czy może także ówczesnych najemców lokalu nr [...], a także jednoznacznego ustalenia współwłaścicieli tej nieruchomości w dacie wykonywanie przedmiotowej przebudowy.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, sprawa ta nie została jednoznacznie i bezspornie wyjaśniona, a istotne w sprawie jest dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie tylko obecnie, ale przede wszystkim w dacie prowadzenia kwestionowanych obecnie robót budowlanych. Uwzględniając podnoszoną przez skarżącego argumentację oraz odnosząc się współczesnych realiów, trudno pogodzić się z utratą łazienki w mieszkaniu, nawet funkcjonującej kosztem części wspólnego strychu.
Ostatecznie stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji podjęto z istotnym naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym. Naruszenie wymienionych wyżej zasad doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przed jej należytym wyjaśnieniem, co stanowi uchybienie przepisom art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ponownym postępowaniu organ uwzględni wskazania co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Oznacza to, iż organ działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) i uwzględniając zasadę praworządności (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, Sąd postanowił uchylić tak zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia i po dokładnym zbadaniu sprawy podejmie stosowne rozstrzygnięcie.