Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia 17 października 2022 r., wydaną z upoważnienia Wojewody [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 21, art. 23a ust. 9, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej: "u.ś.r."):
- - w pkt 1 decyzji – uznano zasiłki rodzinne wypłacone M. G. (dalej: "Strona", "Skarżąca") w okresie od 1 czerwca 2015 r. do 31 października 2015 r. w łącznej wysokości 1.015,00 zł za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne,
- - w pkt 2 decyzji – zobowiązano Stronę do zwrotu, w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych wraz z dodatkiem do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w okresie od 1 czerwca 2015 r. do 31 października 2015 r. z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.
Na wstępie organ wskazał, iż na mocy art. 21 u.ś.r. do zadań wojewody w zakresie świadczeń rodzinnych należy pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Konfederacji Szwajcarskiej, Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej. Następnie podał, że decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 19 marca 2015 r. przyznano Stronie zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci: G. G., K. G. na okres od 1 marca 2015 r. do 31 października 2015 r.
W sprawie ustalono, że od 1 czerwca 2015 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych. W związku z tym, decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 16 listopada 2021 r. uchylono w/w decyzję z dnia 19 marca 2015 r. w okresie od 1 marca 2015 r. do 31 października 2015 r. przyznającą Stronie prawo do świadczeń rodzinnych, w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie, wniosek Strony został przekazany zgodnie z przepisami wspólnotowymi. Organ podał, że Strona została wezwana przez [...] Urząd Wojewódzki do uzupełnienia wniosku i dostarczenia dokumentów niezbędnych do ustalenia uprawnień do świadczeń rodzinnych na podstawie przepisów wspólnotowych oraz pouczona, że niezastosowanie się do wezwania w określonym terminie skutkować będzie pozostawieniem przedmiotowego wniosku bez rozpatrzenia. Strona nie przedstawiła wymaganych dokumentów, wniosek zatem pozostawiono bez rozpoznania. Jednakże w w/w okresie świadczenie zostało wypłacone na podstawie decyzji z dnia 19 marca 2015 r.
Organ przywołał treść art. 23a ust. 9 oraz art. 30 ust. 2 u.ś.r., a dalej ustalił, że mąż Strony od 19 maja 2015 r. wykonywał działalność zawodową na terenie Wielkiej Brytanii, gdzie był uprawniony na mocy przepisów wspólnotowych do ubiegania się o zagraniczne świadczenia rodzinne na zamieszkałe w Polsce dzieci. Nadto organ zauważył, że Strona składając w dniu 6 marca 2015 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych podpisała pouczenie o konieczności niezwłocznego poinformowania organu o każdej zmianie w jej sytuacji materialnej i rodzinnej mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Pouczenie to zawierała również decyzja z dnia 19 marca 2015 r.
Powyższe stało się podstawą uznania wypłaconych świadczeń (w łącznej wysokości 1.015,00 zł, tj. zasiłek rodzinny 77 zł x 5 miesięcy, zasiłek rodzinny 106 zł x 5 miesięcy, jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 100 zł x 1 miesiąc) za nienależnie pobrane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Decyzja została doręczona w dniu 27 października 2022 r.
Pismem z dnia 4 listopada 2022 r. Strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. art. 23a ust. 9 w zw. z art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca pobrała nienależne świadczenie rodzinne za sporny okres, podczas gdy skarżąca nie miała wiedzy o zatrudnieniu małżonka na terenie Wielkiej Brytanii, ponieważ była z nim w faktycznej separacji, nie miała pełnej świadomości o istnieniu okoliczności powodujących wstrzymanie wypłaty świadczenia, ponieważ w tym okresie była samotną matką, mieszkała z dziećmi w Polsce i nie miała żadnej wiedzy o miejscu pobytu małżonka, ani jego źródłach utrzymania,
- 2. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkiem czego organ błędnie uznał, że:
- - podpisanie przez skarżącą druku z pouczeniem, jest w tej sprawie wystarczające do uznania, że wypłacone świadczenie zostało przez skarżącą nienależnie pobrane, podczas gdy przez pojęcie świadczenia nienależnie pobranego należy rozumieć świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać świadome działanie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy,
- - świadczenie pobrane przez skarżącą w spornym okresie stanowiło świadczenie pobrane nienależnie, podczas gdy skarżąca dochowała należytej staranności w kwestii świadczeń, tj. niezwłocznie poinformowała organ o zmianie swojej sytuacji rodzinnej i oświadczeniem z lutego 2016 r. zrezygnowała z pobierania dalszych świadczeń z racji wyjazdu poza granice kraju, skutkiem czego nie można jej przypisać złej wiary w pobieraniu świadczenia i świadomego wprowadzenia organu w błąd w dacie złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia,
- - skarżąca dnia 9 lutego 2016 r. przedstawiła dokumentację potwierdzającą zatrudnienie małżonka na terenie Wielkiej Brytanii, podczas gdy skarżąca nie przedstawiała przed organem I Instancji jakiejkolwiek dokumentacji małżonka dowodzącej o jego zatrudnieniu, ponieważ była w faktycznej separacji z małżonkiem od stycznia 2015 r. do czerwca 2017 r. skutkiem czego, nie miała wiedzy o jego miejscu pobytu, ani źródłach utrzymania w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (tj. 22 września 2015 r.) oraz w okresie pobranego świadczenia.
W uzasadnieniu podkreśliła, że osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Strona nie była świadoma, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych z racji podjęcia zatrudnienia jej małżonka na terenie Wielkiej Brytanii. W tym przypadku zdaniem Strony nie można jej przypisać świadomego działania w złej wierze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 540) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją nr SKO.PSŚ/41.5/3367/2022/18869 z dnia 28 listopada 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, dokonał ustaleń faktycznych w sposób zbieżny z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji oraz przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia, z podkreśleniem art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że obowiązkiem strony było niezwłocznie zgłoszenie faktu podjęcia zatrudnienia przez ojca dzieci poza granicami kraju oraz wykazanie dochodu uzyskanego z tego tytułu, o czym poinformowano organ I instancji dopiero w dniu 9 lutego 2016 r. Końcowo pouczył Stronę o uprawnieniu wynikającym z art. 30 ust. 9 u.ś.r.
Decyzja została doręczona Stronie w dniu 1 grudnia 2022 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadanej w dniu 30 grudnia 2022 r.), wobec zaskarżonej decyzji, podniosła zarzuty jak w treści odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca podtrzymała również uzasadnienie przedstawione na etapie złożonego odwołania. Zwróciła uwagę, iż w kwestii świadczenia rodzinnego działała z dochowaniem należytej staranności poprzez niezwłoczne poinformowanie organu o zmianie jej sytuacji życiowej, tj. zmianie miejsca pobytu, a w dacie złożenia wniosku i pobierania świadczeń nie zdawała sobie sprawy, że świadczenie jej nie przysługuje.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3367/2022/18869 utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 17 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie wraz z pouczeniem (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).
Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co musiało skutkować stwierdzeniem jego nieważności.
Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, po rozpoznaniu wniosku Strony z dnia 6 marca 2015 r. (karta nr 4 akt administracyjnych) Prezydenta Miasta C. decyzją nr [...] z dnia 19 marca 2015 r. przyznał Stronie: zasiłek rodzinny na dziecko G. G. w kwocie 77,00 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2015 r. do 31 października 2015 r., zasiłek rodzinny na dziecko K. G. w kwocie 106,00 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2015 r. do 31 października 2015 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w kwocie 1.000,00 zł jednorazowo, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 na K. G. w kwocie 100,00 zł jednorazowo (karta nr 30 akt administracyjnych).
Decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 16 listopada 2021 r. uchylono za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 października 2015 r. prawo do świadczeń rodzinnych przyznanych Stronie w/w decyzją z dnia 19 marca 2015 r. na dzieci: K. G. i G. G. (karta nr 71 akt administracyjnych), wskazując w uzasadnieniu, iż z treści pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 31 sierpnia 2021 r. wynika, że w sprawie dotyczącej uprawnień Strony do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres zasiłkowy 2014/2015 przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 czerwca 2015 r. do 30 września 2017 r. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 4 marca 2022 r. nr SKO.4106.1326.2021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (karta nr 74 akt administracyjnych).
Następnie, wniosek Strony został przekazany zgodnie z przepisami wspólnotowymi (karta 76 akt administracyjnych). Wojewoda [...] zwrócił się do Strony o uzupełnienie dokumentów do rozpatrzenia złożonego wniosku w okresie objętym przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w UE i EOG, z pouczeniem, iż niezastosowanie się do wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (karta nr 81 akt administracyjnych). Pismem z dnia 23 maja 2022 r. organ poinformował Stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia (karta nr 84 akt administracyjnych).
Pismem z dnia 27 września 2022 r. organ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia czy świadczenia rodzinne wypłacone Stronie w okresie od 1 czerwca 2015 r. do 31 października 2015 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi oraz w sprawie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (karta nr 86 akt administracyjnych).
Decyzja Wojewody z dnia 17 października 2022 r. wydana m.in. w oparciu o art. 23a ust. 9 u.ś.r. (wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego), po rozpoznaniu odwołania została utrzymana w mocy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 listopada 2022 r.
Mając na uwadze powyższe należy zwrócić uwagę, iż stosownie do brzmienia art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie natomiast z treścią art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. I OW 25/20 wyjaśnił, iż "żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organem takim jest właściwy w sprawie minister. Regulacji w tym względzie brak jest również w przepisach ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428 z późn. zm., dalej: "ustawa zmieniająca")".
W tym kontekście zauważenia wymaga, iż przedmiotowa sprawa nie jest objęta hipotezą przepisu art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, w myśl którego w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Rozpoznawana sprawa nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, nie jest zatem sprawą "z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych".
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. I OW 115/20 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, iż postępowanie dotyczące uznania za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych i nakazujące ich zwrot jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a zatem organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego odwołania jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. I OW 25/20, zgodnie z którym "wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego", - oraz dalsze uzasadnienie związane z tym zagadnieniem (podobnie: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. I OW 102/20 oraz sygn. I OW 124/20, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 1354/21 oraz sygn. I OSK 1306/21).
W rezultacie w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie reguła ogólna wynikająca z przywołanych wyżej przepisów art. 17 pkt 2 oraz art. 127 § 2 k.p.a. Należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważna jest decyzja, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Stąd też zaskarżona decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, co natomiast stanowi wyczerpanie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było dokładnie rozważyć swoją właściwość, uwzględniając przy tym zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Na organach administracji publicznej spoczywa bowiem obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.).
Jak stanowi art. 65 k.p.a., który winien w tej sprawie znaleźć zastosowanie, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie (§ 1). Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (§ 2). Zasadnie na tym tle wypowiedziano się w orzecznictwie (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Rz 840/21, wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2022 r. sygn. III SA/Kr 1451/21 i sygn. III SA/Kr 1453/21, z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. III SA/Kr 1205/21, wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Łd 303/21 i z dnia 29 września 2021 r. sygn. II SA/Łd 20/21).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa także, iż wniesienie odwołania do organu niewłaściwego, nie może powodować dla Skarżącej negatywnych konsekwencji, zwłaszcza z uwagi na błędne pouczenie zawarte w decyzji Wojewody (str. 3 decyzji organu I instancji z dnia 17 października 2022 r.).
W konsekwencji zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.