Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą") Rada Miejska w S, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 58 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266), zwanej dalej ustawą o ochronie lokatorów, określiła wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.
Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżący G.G. i A.C. zwrócili się do Rady Miejskiej w S. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z wnioskiem o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. Wskazali, że są najemcami lokali mieszkalnych w budynku komunalnym położonym w S. przy ul. [...]. Czynsz najmu został ustalony w oparciu o zapis § [...] pkt [...] lit. b zaskarżonej uchwały, w myśl którego przyjęto zasadę, że czynsz za najem lokali w budynkach lub lokalach adaptowanych lub nowododanych do użytku, z wyłączeniem budynków przeznaczonych na cele socjalne, ustala się w drodze licytacji stawki czynszowej.
W ocenie skarżących zapis ten odnosi się wyłącznie do zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a więc do kwestii, które winny być uregulowane uchwałą, o której mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów. Tymczasem zaskarżona uchwała jest uchwałą programową, o której mowa w art. 21 ust. 2 tej ustawy. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie zasad wynajmowania w dniu [...] r. (Nr [...]), w której przyjęto m.in., że lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej przekraczającej [...] m2 mogą być oddane w najem za zapłatą czynszu w drodze licytacji stawki czynszowej. Wskazując na powyższe skarżący zarzucili wzajemną sprzeczność zapisów obu tych uchwał w kwestii ustalania stawki czynszu w drodze licytacji, a ponadto niezgodność zapisu § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały z art. 7 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie lokatorów, albowiem odmienne regulacje w zakresie ustalania stawek czynszu dotyczyć mogą jedynie lokali o powierzchni przekraczającej [...] m2.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej w S. pismami z dnia [...] r. wskazał na bezprzedmiotowość wezwania, albowiem Rada Miejska w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy S. w latach [...], na mocy której uchylona została zaskarżona uchwała.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie lokatorów. W uzasadnieniu podnieśli te same argumenty, które wcześniej wskazywali w swoim wniosku z dnia [...] r. wskazując, że ich zarzuty dotyczą zapisu § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały. Dodatkowo zaznaczyli, że wynajmowane w budynku przy ul. [...] lokale mają powierzchnię pomiędzy [...] m2 a [...] m2. Zaskarżona uchwała, pomimo jej późniejszego uchylenia, wywołała określone skutki prawne, które w ich przypadku spowodowały, że czynsz najmu wynosił [...] -, a nawet [...] stawki bazowej. Wskazując na tą okoliczność skarżący stwierdzili, iż doszło do naruszenia ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołali się również na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (sygn. W.5/94) oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2004 r. (sygn. OSK 765/04) na poparcie stanowiska, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna pomimo uchylenia tej uchwały przed wniesieniem skargi.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały nie przesądza o wysokości stawek czynszowych, gdyż ustalanie wysokości czynszów należy do kompetencji organu wykonawczego. Zapisu tego nie można było traktować jako podstawy do innego ustalania stawek czynszu, aniżeli w sposób wynikający z art. 7, art. 8 i art. 21 ustawy o ochronie lokatorów. Dodatkowo podniesiono, że z uwagi na programowy charakter zaskarżonej uchwały nie można jej traktować jako akt prawa miejscowego oraz, że kwestionowany przez skarżących zapis został uchylony uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r. Zwrócono również uwagę, że upłynął termin określony w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co dodatkowo uzasadnia oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący wnieśli dodatkowo o unieważnienie wszystkich aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie zaskarżonej uchwały wskazując w szczególności na uchwałę Zarządu Miasta S. Nr [...] z dnia [...] r. oraz zarządzenie Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] r. Zarzucono dodatkowo, że zarówno zaskarżona uchwała, jak i wydane na jej podstawie akty nie zostały opublikowane w wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Zawierają także błędne klauzule odnośnie ich wejścia w życie. Skarżący sformułowali ponadto zarzuty w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia [...] r. odpisy ostatnio powołanego pisma procesowego skarżących wraz z załącznikami wyłączono z akt niniejszej sprawy w celu nadania im biegu w oddzielnych sprawach.
Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżącego G.G. podtrzymał skargę i wniósł alternatywnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa na wypadek nieuwzględnienia żądania stwierdzenia jej nieważności. Sprecyzował ponadto żądanie skargi ograniczając je do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem jedynie § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg. Wskazał, że zaskarżona uchwała w przeciwieństwie do wcześniejszej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga G.G. wobec jej sprecyzowania na rozprawie zasługuje na uwzględnienie w całości, natomiast skarga A.C. w części, w jakiej odnosi się do § [...] pkt [...] lit. [...] zaskarżonej uchwały.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały rozważyć należało, czy skarżący posiadają legitymację do wniesienia skarg, a tym samym, czy został naruszony ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu skarżący, jako najemcy lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy mają interes prawny w kwestionowaniu zasad najmu takich lokali. W szczególności mają interes w kwestionowaniu zasad ustalania czynszu w takich lokalach. Interes taki wynika z przepisów ustawy o ochronie lokatorów w związku z umową najmu jaka łączy lub łączyła strony postępowania. Ustalenie tych zasad w sposób sprzeczny z przepisami prawa naruszałoby zatem interes prawny skarżących.
Skarżący przed skierowaniem skarg do Sądu wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, czym wypełnili warunek formalny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za takie wezwanie należy bowiem uznać ich pismo z dnia [...] r., w którym domagali się uchylenia w całości zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że skargi w niniejszej sprawie były dopuszczalne, co powoduje, że brak jest przeszkód do ich merytorycznego rozpoznania.
Na wstępie zauważyć przyjdzie, że rację ma pełnomocnik organu twierdząc, iż stawki czynszu w lokalach gminnych ustalane są przez organ wykonawczy gminy (art. 8 zd. pierwsze ustawy o ochronie lokatorów). Zgodnie jednak z art. 8 pkt 1 tej ustawy w przypadku gminy stawki te mają być ustalane zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4. Oznacza to, że organ wykonawczy gminy ustalając stawki czynszu jest związany zasadami określonymi w przedmiotowej uchwale. Wbrew zatem twierdzeniom organu, nie można było w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały ustalić stawek czynszu w sposób odmienny, aniżeli wynikający z § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały. Omawiany zapis ma w ocenie Sądu charakter normy generalnej i powszechnie obowiązującej na terenie gminy – jest zatem prawem miejscowym.
Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem, że tego rodzaju zapis nie powinien się znaleźć w uchwale programowej. Uchwała ta winna w zakresie czynszu zawierać jedynie zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Kwestionowany zapis nie jest zapisem odnoszącym się do zasad polityki czynszowej lecz wprost stanowi o sposobie ustalania czynszu we wskazanych lokalach. Już sama ta okoliczność powoduje, że zapis ten narusza przepis prawa materialnego – art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie lokatorów. Skutkiem tego naruszenia jest również i to, że jakkolwiek uchwała programowa, o której mowa w art. 21 ust. 2 ustawy co do zasady nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 681/05, LEX nr 194648), to kwestionowany zapis poprzez skutki jakie mógł wywrzeć należy za takie prawo uznać. W istocie bowiem ustala on zasady wynajmowania lokali i jako taki (pomijając na razie jego zgodność z innymi przepisami prawa, o czym będzie poniżej) powinien był się znaleźć w uchwale, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Taka z kolei uchwała, zgodnie z aprobowanym przez skład orzekający stanowiskiem prezentowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, LEX nr 164541, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 101/07, LEX 276647).
Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że kwestionowany przez skarżących zapis § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały miał charakter przepisu prawa miejscowego. Charakteru tego nie pozbawia go fakt nieopublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Brak takiej publikacji skutkował jedynie tym, że sporny zapis nie wszedł w życie jako prawo miejscowe (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). O charakterze tym przesądza natomiast sformułowanie, że czynsz najmu "ustala się w drodze licytacji stawki czynszowej". Organ wykonawczy w tym wypadku został pozbawiony całkowicie możliwości ustalania w odmienny sposób stawek czynszu w odniesieniu do wskazanych lokali, a jego kompetencje w tym zakresie zostały ograniczone do czynności wykonawczych. W takim stanie rzeczy stwierdzić należy, że kwestionowany zapis zaskarżonej uchwały wydany został niezgodnie z zakresem kompetencji Rady Miejskiej w S. (ustalanie stawek czynszu należy bowiem do organu wykonawczego gminy – art. 7 i art. 8 ustawy o ochronie lokatorów) i już sama ta okoliczność skutkować musiała stwierdzeniem jego nieważności (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 23/09, niepubl.).
Niezależnie od powyższego przyjdzie przyznać rację skarżącym, że zapis § [...] pkt [...] lit. [...] zaskarżonej uchwały był sprzeczny z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, która to uchwała jak wyżej wskazano, ma charakter aktu prawa miejscowego.
Wykazane wyżej sprzeczności z prawem zapisu § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały skutkować musiały stwierdzeniem jej nieważności w tej części. Uwzględniając zatem z tego powodu skargi, Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a.
Pomimo, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął ponad rok, to z uwagi na fakt, że kwestionowany zapis miał charakter aktu prawa miejscowego, brak było przeszkód do stwierdzenia jego nieważności (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
W związku z uchyleniem przez Radę Miejską w S. zaskarżonej uchwały jeszcze przed jej zaskarżeniem należało także rozważyć kwestię ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Sądu uchylenie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego ustanowionych uchwałą tego organu nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W tej kwestii należy bowiem podzielić stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994, nr 2, poz. 44), która w ówczesnym stanie prawnym stanowiła wykładnię legalną art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (vide: art. 13 nieobowiazującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.). Zgodnie z tą wykładnią "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę".
W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd nie orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a., a to w związku z ustaleniem, że zapis, którego nieważność została stwierdzona ma charakter aktu prawa miejscowego.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzone kwoty składają się uiszczone przez skarżących wpisy sądowe, opłata skarbowa od pełnomocnictwa udzielonego przez G.G. oraz wynagrodzenie ustanowionego przez niego adwokata w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).
Skarga A.C. w pozostałej części tj. w części odnoszącej się do innych zapisów zaskarżonej uchwały, aniżeli § [...] pkt [...] lit. [...], została oddalona na zasadzie art. 151 p.s.a. Skarżący nie podniósł bowiem jakichkolwiek zarzutów w odniesieniu do tych innych zapisów, a Sąd dokonując kontroli całego zaskarżonego aktu z urzędu, nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale innego naruszenia prawa, aniżeli wyżej wykazane. Wobec ograniczenia skargi przez pełnomocnika skarżącego G.G., jego żądanie zostało uwzględnione w całości, co czyniło zbędnym orzeczenie o oddaleniu jego skargi w pozostałym zakresie.
Zarzuty skarżących kierowane w stosunku do innych aktów wydanych przez organy Gminy S. nie podlegały rozpoznaniu w niniejszej sprawie, a to z uwagi na treść powołanego już wyżej zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 28 maja 2009 r.