Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi publicznej ul. [...] w J. i Gminie P.". Na podstawie ww. decyzji, z dniem [...] r. przejęta została z mocy prawa na własność Gminy P. między innymi nieruchomość położona w gminie P., obręb K., oznaczona jako działka nr 1 o powierzchni [...] ha, która powstała z podziału działki nr 2. Przedmiotowa nieruchomość, w dniu przejęcia stanowiła własność J. J. oraz E. J., co potwierdza odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J. Zawiadomieniem z dnia [...] r. znak [...] Starosta [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydaną w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) - zwanej dalej: specustawa drogowa, orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł, na rzecz dotychczasowych właścicieli – E. J. i J. J. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] r. E. J. i J. J. wnieśli odwołanie do Wojewody [...]. Równocześnie pismem z dnia [...] r. E. J. i J. J. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Pismem z dnia [...] r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przekazało na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) - zwanej dalej: Kpa, ww. odwołanie do Starosty [...], który przekazał je wraz z dołączonymi aktami sprawy pismem z dnia [...] r. znak [...] do Wojewody [...].
E. J. i J. J. zarówno w piśmie z dnia [...] r. jak i [...] r. kwestionują wycenę nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego R. S. Odwołujący zarzucają, iż operat szacunkowy z dnia [...] r. został sporządzony "w sposób nieprawidłowy wręcz niedbały ponieważ nie uwzględnia wszystkich czynników, które mają bezpośredni wpływ na wartość przedmiotu wyceny nieruchomości. Zostały bowiem wzięte pod uwagę ceny zawieranych transakcji tylko i wyłącznie na rynku lokalnym Gminy P., nie wzięto pod uwagę rynku nieruchomości sąsiednich miejscowości, czy powiatów z którymi bezpośrednio graniczą".
Ponadto w ocenie odwołujących rzeczoznawca majątkowy zaniżył wartość nieruchomości przyjmując, iż jest położona na terenie przeznaczonym pod użytkowanie rolne, gdy tymczasem "zgodnie z ustawą teren jest przeznaczony pod budowę drogi publicznej, jest więc terenem inwestycyjnym". Strony podniosły również, iż rzeczoznawca majątkowy wykonując operat szacunkowy dla Gminy P. nie skonsultował się z rzeczoznawcą majątkowym przeprowadzającym wycenę nieruchomości na terenie Gminy J., z którą to bezpośrednio graniczy przedmiotowa nieruchomość. E. J. i J. J. podnieśli również, iż mimo wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej w sąsiednich sołectwach K. i W., Gmina P. nie zaproponowała stronom nieruchomości spełniającej ich oczekiwania. Odwołującym nie zaoferowano również "żadnych konkretnych propozycji zawarcia ugody", natomiast wycena przedstawiona w operacie szacunkowym nie podlegała negocjacji.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności operatu szacunkowego z dnia [...] r., pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Autor operatu szacunkowego zamieścił w nim uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, zestawienie stosownych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego przyjęta przez biegłego metodyka wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości nie stanowi naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, tym samym za nieuzasadniony uznał zarzut podnoszony przez strony dotyczący ustalenia zbyt niskiej wartości nieruchomości. Podkreślił również, że kwestia metody wyceny, doboru nieruchomości porównawczych, zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określenia cech, ich wpływu na cenę nieruchomości oraz określenie wartości współczynników korygujących dla odpowiednich cech gruntu, stanowi część warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego i wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw, ani możliwości podważania. Stwierdził ponadto, że skarżący w toku postępowania nie złożyli przeciwdowodu świadczącego o wadliwości wyceny sporządzonej na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Zaznaczył przy tym, że za taki dowód nie można uznać wyceny innej nieruchomości sporządzonej na zlecenie Prezydenta Miasta J. w toku odrębnego postępowania administracyjnego. Równocześnie wskazał, iż organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze nie ma możliwości negocjowania ceny w rozumieniu wolnorynkowym, gdyż postępowanie odszkodowawcze prowadzone jest na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Z kolei rozpatrując zarzut dotyczący nieprzyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej wyjaśnił, że przepis art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości podstawy do zgłoszenia skutecznego roszczenia o przyznanie nieruchomości zamiennej. To organ orzekający o odszkodowaniu podejmuje decyzję, w jakiej formie chce przyznać odszkodowanie i nie jest związany wnioskiem uprawnionego do odszkodowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli E. J. i J. J. zarzucając organowi niepodjęcie wystarczających czynności zmierzających do wszechstronnego obiektywnego i rzetelnego zbadania całej sprawy, zarówno pod względem formalnym jak i prawnym. Dodatkowo informując, że została sporządzona opinia dotycząca przedmiotowej nieruchomości, która nie została uwzględniona przez organy orzekające w sprawie, co daje podstawę do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali wartość dowodową opinii będącej podstawą ustalenia wysokości odszkodowania wskazując, że opinia nie wyjaśnia użytych w niej pojęć, nie wskazuje jakie transakcje zostały odrzucone oraz jaka była ilość tych transakcji z których rzeczoznawca wytypował transakcje do wyliczenia wartości nieruchomości.
Nadto nie wyjaśnia w jaki sposób ustalono cechy i wagi stanowiące podstawę korygowania cen. Nadto wskazali, że ze sporządzonej na ich zlecenie opinii wynika, że wartość nieruchomości powinna być wyższa oraz zgodna z wartością nieruchomości znajdujących się po przeciwnej stronie drogi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.
W toku postępowania sądowego skarżąca wnosiła i wywodziła jak w treści skargi, podkreślając, że nie zgadza się z wysokością ustalonego odszkodowania. Wyjaśniła również, że kontroperat nie został przedłożony w organie, bowiem został sporządzony dopiero na użytek postępowania sądowego po wydaniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego przychylił się do stanowiska skarżącej potwierdzając podane przez nią informacje dotyczące przedłożonego operatu. Pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi podtrzymując tezy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w treści udzielonej odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1774 z późn. zm.) oraz rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji.
Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów.
Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13 dostępne: CBOSA); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości.
Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13, dostępne: CBOSA). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.
W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stanowił operat szacunkowy przygotowany przez uprawnionego rzeczoznawcę mgr R. S. Ponieważ jak już wyżej wskazano operat szacunkowy jest jednym z podstawowych dowodów w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Przy czym złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.
W ocenie Sądu operat przedłożony w niniejszej sprawie wymogi te spełnia. Autor operatu prawidłowo ocenił stan i wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy przyjął dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, transakcje nieruchomościami drogowymi. Podkreślić należy, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nakazuje, by przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjąć przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, z zastrzeżeniem jednak sytuacji gdy wartość tą da się określić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z powyższego wynika, że w pierwszej kolejności rzeczoznawca winien szacować wartość wywłaszczonej nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej na podstawie dostępnej wiedzy o transakcjach nieruchomości drogowych. Tylko brak danych dotyczących tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.
Dla przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r., zgodnie z którym działka o nr 2 położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 27KL – teren ulicy lokalnej. Prawidłowo więc autor operatu powołał się na transakcje nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej i tym samym usprawiedliwione było nieuwzględnienie przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych.
Rzeczoznawca majątkowy dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, natomiast przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy dokonaniu szacowania rzeczoznawca poddał analizie lokalny rynek nieruchomości drogowych, za który uznał obszar gminy P., za okres analizy przyjmując okres od [...]r. do dnia sporządzenia operatu.
Stwierdził, że ceny transakcyjne w analizowanym okresie były stabilne. Do analizy przyjął 3 nieruchomości, których ceny kształtowały się w przedziale od 18,71 zł do 20 zł w przeliczeniu na m2 powierzchni gruntu, co dało średnią cenę 19,57 zł, co z kolei po przemnożeniu przez powierzchnię działki dało kwotę [...] zł.
Prawidłowo przygotowany operat szacunkowy pozwalał organowi na wydanie decyzji, o której mowa w art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o dokonaną wycenę. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego wskazując, że operat zawiera wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody za pomocą których dokonano wyceny przejętej pod drogę nieruchomości.
Jako chybiony należało uznać zarzut skargi, że rzeczoznawca nie wskazał jakie transakcje odrzucił oraz nie określił liczby transakcji z których wytypował transakcje do porównania. Jak wynika z treści operatu szacunkowego (k.7) biegły odrzucił transakcje o cenach odbiegających od przeciętnych, transakcje nieruchomościami niepodobnymi oraz transakcje nierynkowe. Natomiast reprezentatywną bazę transakcji zamieścił w tabeli na k. 8 operatu.
Nie znajduje również potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie skargi, że biegły nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił cechy i wagi stanowiące podstawę korygowania cen nieruchomości. Jak wynika z treści opinii (k.8) biegły na podstawie bazy transakcji zidentyfikował zależności pomiędzy cenami transakcyjnymi, a cechami nieruchomości (w odniesieniu do m2 powierzchni) i na tej podstawie ustalił cechy nieruchomości oraz wagi w postaci: położenia (waga 40%), otoczenia (waga 40%) oraz przeznaczenie gruntów sąsiednich (waga 20%).
Nie jest trafny również argument skargi, że wartość nieruchomości powinna być równa wartości nieruchomości po przeciwnej stronie drogi i powoływanie się w tym zakresie na opinię rzeczoznawcy. Jak zasadnie wskazał organ dowodem w sprawie nie może być opinia dotycząca innej nieruchomości, ponadto nieruchomości znajdujące się w obrębie innej gminy, co w związku z przyjęciem przez rzeczoznawcę do porównania cen nieruchomości na terenie gminy P., może skutkować ustaleniem różnej wartości nieruchomości.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje fakt przedłożenia przez skarżących na etapie postępowania sądowego pisma zatytułowanego "opinia dot. wartości nieruchomości". Sąd administracyjny bada bowiem prawidłowość decyzji organu administracji publicznej przez pryzmat materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, który podlegał ocenie przez organ w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa "opinia" nie była znana organowi w chwili wydawania decyzji, bowiem jak twierdzą skarżący powstała dopiero po jej wydaniu.
Należy zwrócić uwagę, że Sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Prywatną opinię przedstawioną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, trudno traktować jako dokument w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem przedstawienie prywatnej opinii przez stronę stanowi w rzeczywistości przedstawienie własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku autora opinii.
Pismo autorstwa K. M. nie jest opinią biegłego (bo jego autor nie został powołany przez organ administracyjny jako biegły w trybie przewidzianym ustawą), a jest wyłącznie ekspertyzą, nawet nie wiadomo czy rzeczoznawcy, ponieważ nie zawiera potwierdzenia posiadanych przez autora w tym zakresie kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 760/16).
W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.