Uzasadnienie
A S.A. z siedzibą w K. (dalej jako skarżąca) wnioskiem z dnia 23 maja 2018 r. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości należącej do P. S., położonej w P. (nr księgi wieczystej [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w R.) poprzez zezwolenie jej na:
- 1. lokalizację i pozostawienie na nieruchomości (działka nr 1) zmodernizowanych przewodów istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia oraz
- 2. likwidację fragmentu istniejącej napowietrznej linii o długości 31m - powołując się na art. 124 i art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazała, że udostępnienie nieruchomości powinno nastąpić na okres 2 miesięcy. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że podjęte próby polubownego zakończenia sprawy nie doszły do skutku, wobec braku zgody stron na wysokość odszkodowania.
Decyzją z [...] organ I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 124 i art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówił zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości dla przeprowadzenia wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści przywołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów, Starosta podniósł, że warunkiem koniecznym do wydania przez niego decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości jest brak zgody właściciela. W przedmiotowej sprawie właściciel nieruchomości taką zgodę - na wejście w teren działki - wyraził. Organ wyjaśnił, że podczas rozprawy administracyjnej właściciel wyraził zgodę na udostępnienie nieruchomości, jednak kwestią sporną pozostawało wynagrodzenie za ustanowienie służebności. Dodał, że właściciel przejawiał chęć udostępnienia nieruchomości za wynagrodzeniem, jednak jego propozycja nie została zaakceptowana przez skarżącą, przez co przyjąć należy, że strony nie doszły do porozumienia.
W podsumowaniu organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki warunkujące wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do ich udostępnienia, z uwagi na brak wykazania przez wnioskującą Spółkę braku zgody właściciela. Stąd w ocenie organu wnioskodawca przedwcześnie wystąpił o wydanie decyzji, nie wyczerpując możliwości uzyskania zgody właściciela nieruchomości.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżąca sprecyzowała swój wniosek poprzez wskazanie, że udostępnienie nieruchomości powinno nastąpić na okres 2 miesięcy od dnia uzyskania przez nią ostatecznej decyzji - pozwolenia na budowę. W odwołaniu zarzucono naruszenie prawa procesowego (tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 79a, art. 78, art. 75, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz materialnego, w tym naruszenie art. 124 i art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędne zastosowanie w wyniku uznania, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na udostępnienie należącej do niego nieruchomości i w następstwie przyjęcie przez organ, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakazującej udostępnienie nieruchomości.
Skarżąca wskazała, że organ nie przeprowadził wnioskowanych dowodów, chociaż jest obowiązany rozpatrzyć zgłoszony wniosek dowodowy. W wyniku tego uchybienia organ bezzasadnie przyjął, że uczestnik wyraził zgodę na przeprowadzenie prac na jego nieruchomości. Właściciel wyraził bowiem zgodę na udostępnienie swojej działki, ale zgodę tę uzależnił od wynagrodzenia w kwocie 4000 zł. W ocenie skarżącej kwota ta była wygórowana oraz nieprzystająca do stawek rynkowych, wobec czego zaproponowała kwotę 2100 zł, której nie zaakceptował właściciel. Zdaniem skarżącej zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa niemożność uzyskania zgody ma miejsce m.in. wtedy, gdy w toku rokowań strony przedstawiły sobie wzajemnie takie warunki, które uznały za niemożliwe do przyjęcia, co ma miejsce w niniejszym przypadku.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu I instancji i zobowiązał P. S. do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości na okres 2 miesięcy od dnia otrzymania przedmiotowej decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda ograniczył się do rozważań dotyczących zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości i przychylił się do zawartego w odwołaniu stanowiska skarżącej. Podkreślił, że przepis art. 124b, odmiennie niż ma to miejsce w przypadku art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wymaga przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości i wystarczającą przesłanką jest wykazanie braku zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości. W niniejszej sprawie ten wymóg został spełniony.
Jednakże w wyniku skargi skarżącej Spółki prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 135/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego.
Sąd wyjaśnił, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.
Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (ust. 1). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (ust. 3).
Skoro strony nie doszły do porozumienia, ostatecznie oznacza brak zgody właściciela nieruchomości, czyli kompetencję organu do rozstrzygania w drodze decyzji przewidzianej w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sporną natomiast pozostaje decyzja Wojewody w części określenia terminu zobowiązującego do udostępnienia skarżącej nieruchomości - tj. na okres dwóch miesięcy od dnia otrzymania decyzji, podczas gdy strona skarżąca wskazała inny termin w odwołaniu.
Sąd podniósł, że art. 124b ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje jedynie, że obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy - nie określa natomiast początkowego terminu, od kiedy liczony ma być okres udostępnienia. Ustawodawca wprost nie uregulował od kiedy powinien być liczony okres udostępnienia nieruchomości, przez co stwierdzić należy, że organ dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym, o ile nie jest związany wnioskiem strony.
Skarżąca we wniosku wskazała, iż udostępnienie nieruchomości winno nastąpić na okres dwóch miesięcy, nie precyzując terminu początkowego, jednak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zmodyfikowała ten pierwotny wniosek i wskazała wyraźnie, że żąda udostępnienia nieruchomości na okres 2 miesięcy od otrzymania pozwolenia na budowę (inwestycję). Wojewoda w odpowiedzi na skargę przyznał, że zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem pierwszego wniosku, a więc wniosku określającego termin na okres dwóch miesięcy, niewskazującego daty początkowej. Jednak w odwołaniu nastąpiło zmodyfikowanie i doprecyzowanie tego wniosku.
Zatem treścią żądania strony było udostępnienie nieruchomości na okres dwóch miesięcy od dnia uzyskania pozwolenia na budowę, stąd właśnie tym żądaniem związany był organ drugiej instancji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że organ administracji publicznej związany jest żądaniem określonym we wniosku, a jednocześnie jest zobowiązany do dokładnego określenia treści tego żądania. Nie może przy tym z urzędu dokonać zmiany kwalifikacji żądania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 542/06 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/07). Rację ma zatem skarżąca, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda wykroczył poza zakres żądania i naruszył tym samym przepisy materialne, a w konsekwencji przepisy proceduralne. Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej.
Tym samym za zasadne uznano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 a także art. 79a w związku z art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił bowiem sprawy zgodnie z wnioskiem strony, zupełnie go ignorując i orzekając w sposób praktycznie uniemożliwiający skorzystanie przez stronę z przyznanego uprawnienia.
Po ponownym rozpoznaniu odwołania zaskarżoną decyzją Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji odmownej organu I instancji. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ odwoławczy podał, że od 1 stycznia 2019 r. decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości nadaje się z urzędu rygor natychmiastowej wykonalności (art. 124b ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z powyższego wynika, że termin udostępnienia nieruchomości nie może być dłuższy, niż 6 miesięcy od dnia wydania decyzji, której rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się z ustawy.
Zdaniem Wojewody, proces inwestycyjny winien być prowadzony w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela, a określony w drodze przymusu obowiązek udostępnienia nieruchomości musi być jednoznacznie doprecyzowany. Takiego kryterium nie spełnia bliżej nieokreślone czasowo planowane zdarzenie. W istocie oznacza to bowiem trwały stan niepewności dla właścicieli nieruchomości. Wykracza tym samym poza ramy czasowe, określone w art. 124b ust 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy od dnia wydania decyzji, której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że wskazany okres biegnie od dnia wydania decyzji. Brak precyzyjnego wskazania we wniosku, a następnie w decyzji okresu zajęcia nieruchomości, oznacza w istocie, że ten obowiązek ciążyłby na właścicielu przez nieokreślony czas. Właściciel ma jednak prawo wiedzieć w jakim dokładnie okresie będzie zajmowana jego nieruchomość przez osoby obce i jak długo będzie musiał znosić prowadzone prace.
Pośrednio na obowiązek określenia terminu zajęcia nieruchomości wskazuje przepis art. 124 ust, 4 ugn., który dotyczy wypłaty odszkodowania na rzecz właściciela, bowiem postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania wszczyna się, w braku porozumienia stron, po upływie 30 dni licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, "określony w decyzji" (vide; wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2016 r. sygn. akt. II SA/Bd 831/16, z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 698/16). Określenie przedziału czasowego w jakim właściciel zobowiązany był do udostępnienia nieruchomości będzie mieć następnie wpływ na wysokość ustalonego z tego tytułu odszkodowania. Odszkodowanie bowiem ustalane zostaje za udostępnienie nieruchomości, a więc za cały okres, w którym właściciel nieruchomości zobowiązany był do jej udostępnienia, a nie jedynie za faktyczny okres, w którym wykonywane były czynności w granicach nieruchomości.
Określony przez A, w odwołaniu z 18 września 2018 r. termin "6 miesięcy od dnia uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę", wykracza poza powyższe ramy czasowe.
W związku z powyższym organ nadzoru pismem z 11 października 2019 r. wystąpił o wskazanie konkretnego okresu, w którym Spółka podejmie się zrealizowania prac.
W odpowiedzi Spółka wskazała, iż udostępnienie winno nastąpić na okres 6 miesięcy, począwszy od 1 października 2020 r.
Dokonując ograniczenia prawa własności wynikającego z art. 124b ust. 3 ugn. organ administracji winien zadbać, by nastąpiło to w sposób proporcjonalny do konieczności ochrony interesu właściciela urządzeń przesyłowych. Niezbędne jest jednak dokładne określenie w decyzji daty, od której właściciel jest zobowiązany do jej udostępnienia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 112/16).
Nie ulega wątpliwości, iż obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania określonych prac stanowi ingerencję w prawo własności. Organ winien zatem precyzyjnie określić ramy czasowe, w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela oraz proporcjonalnie do konieczności ochrony interesu właściciela urządzeń przesyłowych. W ocenie Wojewody decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości w niesprecyzowanej, odległej przyszłości oznacza długotrwały stan niepewności dla jej właścicieli. W świetle natomiast przepisu art. 124b ust. 2a nakazującego nadanie decyzji rygom natychmiastowej wykonalności (obowiązującego od 1 stycznia 2019 r.) uznać to należy za niedopuszczalne.
Mając na uwadze wskazany w piśmie z 8 października 2019 r. planowany termin przeprowadzenia prac, w ocenie Wojewody, wniosek Spółki uznać należało za przedwczesny, a zobowiązanie obecnego właściciela działki do jej udostępnienia - za niedopuszczalne, skoro prace planowane są w odległej perspektywie czasowej (dopiero jesienią 2020 r.). Nie zamyka to Spółce drogi do złożenia takiego wniosku w stosownym czasie w przyszłości.
Wobec powyższego decyzję o odmowie zobowiązania właściciela nieruchomości należało utrzymać w mocy, jednak z innych przyczyn aniżeli uzasadnił to organ I instancji.
W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 7, 77 § 1 i 80 kpa – poprzez błędne przyjęcie, że termin udostępnienia nieruchomości został określony w sposób nieprecyzyjny i przedwczesny, podczas gdy termin ten określono jednoznacznie z uwzględnieniem specyfiki prowadzenia inwestycji energetycznych na wielu nieruchomościach,
- 2) art. 10 § 1 kpa- z powodu uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
- 3) art. 79a w zw. z art. 8, 9 i 10 kpa – poprzez niewskazanie, że wniosek nie zostanie uwzględniony zgodnie z żądaniem,
- 4) art. 124b ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – z powodu błędnej wykładni i odmowy uwzględnienia wniosku, w sytuacji gdy ustawodawca nie określił terminu początkowego udostępnienia nieruchomości,
- 5) art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy zakreślenie terminu jest związane z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, jak również wykonania decyzji.
Na tej podstawie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postepowania.
Dla poparcia stanowiska skarżąca przywołała orzecznictwo sądowe, w tym powyższy wyrok tut. Sądu, w którym wskazano, że ustawa nie określa terminu początkowego udostępnienia nieruchomości, pozostawiając to uznaniu administracyjnemu.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, bowiem przed wydaniem decyzji prowadził korespondencję w kwestii spornego terminu z fachowym pełnomocnikiem Spółki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić.
Będąc związany oceną prawna, wyrażoną w przywołanym wyżej wyroku, stwierdzić należy, że określenie terminu udostępnienia nieruchomości w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 65), następuje na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie ma też zastosowania art. 124b ust. 2a – dodany ustawą zmieniającą z dnia 9 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2348).
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało bowiem wszczęte wnioskiem z dnia 23 maja 2018 r., a zatem przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. ustawy nowelizującej. Z mocy normy intertemporalnej, zawarty w art. 11 tej ustawy, postępowanie prowadzone jest zatem na podstawie przepisów dotychczasowych. Oznacza to brak podstaw prawnych do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zatem argumentacja Wojewody co do wpływu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z urzędu, na okres udostępnienia nieruchomości, jest bez znaczenia w niniejszej sprawie. Nadto, zdaniem składu orzekającego, o ile brak jest podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawcy co do określenia okresu udostępnienia nieruchomości, organ administracji władny jest do rozstrzygnięcia żądania na zasadzie uznania administracyjnego – przy uwzględnieniu specyfiki i złożoności procesu inwestycyjnego oraz interesu właściciela nieruchomości, a więc sposobu użytkowania i przeznaczenia w planie miejscowym. O ile wniosek strony w części dotyczącej okresu udostępnienia nieruchomości, nie może być uwzględniony, lecz wystąpiły przesłanki do zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości, organ administracji nie może bez naruszenia art. 124b ustawy, odmówić uwzględnienia wniosku w całości, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie, lecz winien wyznaczyć na podstawie zebranego materiału dowodowego i wyjaśnień wnioskodawcy, termin udostępnienia nieruchomości, adekwatny do uzasadnianych potrzeb wnioskodawcy i interesu właściciela.
W niniejszej sprawie skarżąca jako inwestor trzykrotnie zmieniała stanowisko w kwestii terminu, powołując się na złożoność procesu inwestycyjnego. Rozpatrując sprawę, organ administracji winien odnieść się do zmodyfikowanego wniosku, lecz o ile nie znajduje on uzasadnienia w okolicznościach sprawy, władny jest do określenia terminu we własnym zakresie.
Zasadnie zatem skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Wskazany przez nią termin udostępnienia nieruchomości jako 6 miesięcy od dnia 1 października 2020 r. jest co prawda odległy, ale precyzyjny i nie stwarza żadnej niepewności dla właściciela nieruchomości, która ma charakter rolny.
Sąd administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i 79a w zw. z art. 8 i 9 kpa. Trafnie wskazał bowiem organ odwoławczy, że w ponownym postępowaniu nie zgromadzono żadnego materiału dowodowego – poza stanowiskiem skarżącej, wyrażonym w odpowiedzi na wezwanie organu, w którym pouczono stronę o konieczności określenia terminu liczonego od dnia wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ odwoławczy nie naruszył też art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), bowiem w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
Jednakże skarga musiała odnieść skutek z powodu błędnej wykładni art. 124b ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także uchybienia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa – poprzez nierozważenie przesłanek w zakresie określenia terminu udostępnienia nieruchomości, zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem, bądź wskazania innego terminu na zasadzie uznania administracyjnego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł, czyli łącznie 680 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej, po myśli art. 202 i art. 205 § 2 cyt. ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem rozważyć przesłanki, podniesione przez skarżącą, co do określenia terminu udostępnienia nieruchomości oraz umożliwić jej właścicielowi odniesienie się do zmodyfikowanego wniosku. O ile organ uzna, że termin ten nie ma uzasadnienia w okolicznościach sprawy, winien go określić we własnym zakresie, o ile nadal spełnione są pozostałe przesłanki z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami.
mr