Uzasadnienie
Prezydent Miasta T. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 i ust.4, art. 61 ust.1 pkt 1-5 oraz ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), ustalił dla "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżącej Spółki") warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr 1, 2, 3 i 4 położonych przy ul. [...] w T. Na skutek odwołań złożonych przez Przedsiębiorstwo "B" S.A. z siedzibą w T. oraz "C" Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: "uczestnicy postepowania"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "organ II instancji") decyzją z dnia [...]r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, że względu na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.
Prezydent Miasta T. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 i ust.4, art. 61 ust.1 pkt 1-5 oraz ust. 5, art. 64 ust. 1 p.z.p. oraz na podstawie art. 104 k.p.a,. ustalił dla skarżącej Spółki warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu podał, że na terenie, na którym planowana jest inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja obejmuje budowę dwóch trzynastopiętrowych budynków mieszkalnych wraz z garażem podziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą.
Pismami z dnia 23 lipca 2019 r. oraz z dnia 15 lipca 2019 r. uczestnicy postępowania złożyli odwołania na powyższą decyzję zarzucając organowi nierozważenie wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na zdrowie ludzi, jak i prowadzenie działalności na nieruchomościach sąsiednich oraz przyjęcie, że zamierzona inwestycja spełnia wymagania wynikające z obowiązku zachowania zasady kontynuacji funkcji w zakresie wysokości budynków planowanej inwestycji.
Organ II instancji decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 p.z.p., art. 1, art. 2, art. 17, art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że jedynym obiektem budowlanym o wysokości zgodnej z wysokością projektowanych obiektów, jest budynek położony na działkach 5, 6 i 7 o funkcji przemysłowej.
Wobec tego brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby występujące w obszarze analizowanym gabaryty budynku (wysokość) o zupełnie innej funkcji, wprost transponować jako wzorzec dla innego obiektu, w tym przypadku o funkcji mieszkaniowej. Nie można warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. ustalać na podstawie funkcji i cech bez wzajemnego powiązania, tj. ustalać warunków, funkcji parametrów i cech wybieranych z istniejących w obszarze analizowanym różnych obiektów dla obiektu określonego we wniosku. W obszarze analizowanym najwyższy obiekt o funkcji mieszkaniowej ma wysokość 9 m, a zatem jest ponad czterokrotnie niższy niż planowany obiekt.
Jednocześnie, organ II instancji wskazał, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do badania ilości emitowanych zanieczyszczeń przez zakłady produkcyjne, na działające w otoczeniu nieruchomości, na których planowana jest inwestycja, gdyż żaden przepis nie nakazuje podejmowania działań w tym zakresie. Zgodnie z art. 63 ust. 2 p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Zatem podmiot posiadający uprawnienia do prowadzenia określonej działalności, choćby związanej z emisją zanieczyszczeń do otoczenia, nie może być ograniczony w tym zakresie przez decyzję o warunkach zabudowy.
Pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. skarżąca Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję, której zarzuciła naruszenie:
- - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. wobec dokonania pobieżnej i dowolnej oceny przedmiotu postępowania (zebranego materiału dowodowego), w tym również dokonania przedmiotowej oceny bez uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, bez zachowania równowagi pomiędzy interesem publicznym, względnie prawnie chronionym interesem osób trzecich, a interesem i prawami skarżącej Spółki;
- - art. 107 § 3 k.p.a. polegające na lakonicznym, pozbawionym pogłębionej analizy, uzasadnieniu faktycznym i prawnym odmowy ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie;
- - art. 2, art. 7, art. 21 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1, art. 6 ust. 2 pkt. 1 oraz z art. 61 ust. 1 pkt. 1 p.z.p. poprzez naruszenie będącego elementem prawa własności, prawa do swobodnego zagospodarowania własnej nieruchomości, poprzez dokonanie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej decyzją o warunków zabudowy terenu, w sytuacji, w której projektowana inwestycja nie narusza interesu publicznego lub prawem chronionego interesu osoby trzeciej, szczególnie w sytuacji, w której aktualna zabudowa terenu projektowanej inwestycji obejmuje legalną zabudowę budynkiem wysokościowym, a parametry i wskaźniki zawarte w decyzji o warunkach zabudowy terenu są zgodne z wymogami p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003r. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie");
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wszystkie gabaryty projektowanego obiektu muszą być przypisane do obiektu wzorcowego z analizowanego obszaru o tej samej funkcji co obiekt projektowany, w sytuacji, w której prawidłowa wykładania ww. przepisów oparta jest na rozróżnieniu parametrów urbanistycznych (obejmujących m.in. funkcję zabudowy) oraz parametrów architektonicznych (obejmujących gabaryty budynków m.in. wysokość), których weryfikacja w ramach analizowanego obszaru nie musi odnosić się łącznie do tych samych obiektów, w szczególności o tej samej funkcji co obiekt projektowany;
- - art. 61 ust. 1 pkt. 1 p.z.p. w zw. z art. 1 p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "ładu przestrzennego" polegającą na odrzuceniu przy ocenie wniosku, a następnie w decyzji o warunkach zabudowy terenu, zarówno aktualnej zabudowy (w tym jej parametrów wysokościowych) zlokalizowanej na działkach objętych decyzją o warunkach zabudowy terenu, a także na odrzuceniu argumentów dotyczących próby rekonstrukcji walorów historycznych terenu, które to okoliczności powinny mieć kluczowe znaczenie z punktu widzenia dbałości o prawidłową organizację i ochronę ładu przestrzennego;
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w związku z § 7 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż parametry takie jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinno wyznaczać się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, która to zabudowa powinna mieć taką samą funkcję jak zabudowa projektowana w sytuacji, w której ani z literalnego brzmienia § 7 rozporządzenia, ani z istoty tego przepisu nie wynika tożsamość funkcji zabudowy projektowanej i zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich;
- - art. 61 ust. 1 pkt. 1 p.z.p. w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego nie zastosowanie w przypadku, w którym, w ocenie organu II instancji, istniały jakiekolwiek wątpliwości co do możliwości zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzania, w sytuacji, w której występuje szereg okoliczności uzasadniających dokonanie odstępstwa w rozumieniu § 7 ust. 4 rozporządzenia, tj. jak lokalizacja nieruchomości, aktualna zabudowa, historyczne walory terenu itd., a w sprawie nie występują żadne okoliczności, które nakazywałyby organowi szczególny formalizm działania, który jest nieproporcjonalny do potrzeb interesu publicznego.
Skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, mając na uwadze § 7 rozporządzenia, który niewątpliwie dotyczy elementów wpisanych w charakterystykę architektoniczną, która nie obejmuje funkcji zabudowy, ani zasady dobrego sąsiedztwa. Z innych zasad dotyczących ustalenia warunków zabudowy, nie wynika obowiązek również by charakterystyka urbanistyczna i architektoniczna były weryfikowane wyłącznie w odniesieniu do obiektów tej samej funkcji co projektowana. Takie stanowisko organu II instancji nie daje się pogodzić z zasadami prawidłowego projektowania przestrzennego i właściwej weryfikacji analizowanego obszaru. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2305/12, skarżąca Spółka zauważyła, że nie sposób jednak przyjąć, że racjonalny prawodawca nakazywałby pominięcie w analizie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działce objętej wnioskiem, jeśli taka zabudowa już istnieje.
W sprawie zastosowanie powinien mieć § 7 ust. 4 rozporządzenia, tak by zastosować inną wysokość na zasadzie odstępstwa, gdyż ocena terenu sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, została przeprowadzona na podstawie danych historycznych. Ponadto, na nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, aktualnie znajduje się budynek o wysokości 41 m.
Organ II instancji pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.).
Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ocenie Sądu została poddana decyzja organu II instancji z dnia [...]r., nr [...], uchylająca w całości decyzję organu I instancji z dnia [...]r., nr [...], oraz jednocześnie orzekająca o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej budowy dwóch trzynastopiętrowych budynków mieszkalnych wraz z garażem podziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą.
Rozpoznawana sprawa dotyczyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy p.z.p. i przywołanego już wcześniej rozporządzenia, jako aktu wykonawczego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że p.z.p. określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone, tzw. władztwem planistycznym, ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Wskazuje na to art. 6 ust. 2 p.z.p. stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)".
Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 p.z.p. mówiący o tym, iż: "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 p.z.p.). Art. 60 i nast. p.z.p. określają z kolei przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to jednak możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 p.z.p.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest od lat jednolite stanowisko co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja deklaratoryjna o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Gl 291/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 539/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 820/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Gl 885/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 840/18; wszystkie orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOS").
Podkreślić przy tym należy, że warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej, konkretnie dającej się zidentyfikować, inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy niekolidujący z taką całością element.
Stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).
Celem normy prawnej z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to, że planowana inwestycja w sąsiedztwie zabudowanych już działek powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, której to określenie jest obowiązkiem organu. Możliwym jest by w bliskim sąsiedztwie pozostawały obok siebie zabudowania o różnej funkcji, np. mieszkaniowej, biurowej, przemysłowej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Jednak nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze, a budynek nowo powstający ma uzupełniać zabudowę już istniejącą.
Zestawienie na danym terenie funkcji produkcyjnej, usługowej z mieszkaniową nie oznacza samo w sobie sprzeczności oraz braku możliwości wzajemnego uzupełnienia się tych funkcji, ale prowadzi do tezy, że funkcje te ze swej istoty nie muszą być ze sobą sprzeczne, bowiem tylko takie sprzeczne funkcje są nie do pogodzenia w ramach zasady kontynuacji funkcji, cech i parametrów projektowanej zabudowy. Nadto, sprzeczne są takie funkcje, które nie dają się w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej.
Rozważyć również należy co oznacza pojęcie "działka sąsiednia". Nie można tego terminu rozumieć wąsko, ale są to nieruchomości położone w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Nowa zabudowa musi być zgodna pod względem funkcjonalnym z bezpośrednim otoczeniem. Kontynuacja funkcji nie oznacza wymogu istnienia w obszarze analizowanym zabudowy identycznej z zabudową planowaną. Jednak bez ustalenia rzeczywistej funkcji istniejącej zabudowy, nie jest możliwe rozważenie tego zagadnienia w warunkach konkretnej sprawy. Dopiero wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w zakresie istniejącej zabudowy pozwala na ocenę, czy wykonana dotychczas analiza, w zakresie kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, może stanowić podstawę orzekania w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jednak przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, jaką planuje inwestor i uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (wyrok Wojewódzki/ego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 48/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 937/19, CBOS).
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., bowiem sąsiednia zabudowa mieszkaniowa to zabudowania niskie max do 9 m przy dachu dwuspadowym. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajdują się również wysokie budynki o funkcji zabudowy o charakterze biurowym (max 9/12 m przy dachu wielospadowym) i przemysłowym (max 43 m) oraz handlowo-usługowym (max 8 m). Nie można ich porównać z zabudową o charakterze mieszkaniowym o niskiej wysokości. W obszarze analizowanym istnieje funkcja mieszana przemysłowo-mieszkaniowo-usługowa, przy czym parametry wysokości elewacji frontowej nie odnoszą się do wszystkich budynków o takim samym charakterze.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że profilem działalności znajdujących się w pobliżu zakładów jest szeroko pojęty przemysł. Stąd też w przypadku ustalenia warunków zabudowy terenu dla planowanej inwestycji mogłoby dojść do sytuacji, w której pośród niskiej zabudowy mieszkaniowej, niskiej i średniej zabudowy przemysłowej oraz wysokiej zabudowy biurowej i przemysłowej powstałby budynek mieszkalny, który zdecydowanie wyróżniałby się w najbliższym otoczeniu. Trudno uznać by taki budynek uzupełniał funkcję zabudowań już istniejących i odwrotnie, by istniejąca zabudowa mieszkalna, przemysłowa, biurowa, a nawet usługowa uzupełnia funkcję mającej powstać inwestycji o charakterze mieszkalnym wielorodzinnym.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 p.z.p. ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Niewątpliwie zatem wybudowanie dwóch trzynastopiętrowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości 42 m z dopuszczeniem 5% tolerancji, tj. 39,9 m-44,1 m wraz z garażem podziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą wśród niskiej zabudowy mieszkaniowej oraz niskiej i wysokiej zabudowy przemysłowej naruszałoby taki ład. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Zatem, skoro w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji jedynymi budynkami, które wysokością są zbliżone do niej, są budynki o charakterze przemysłowym, to nie sposób zastosować powyższego przepisu do przedmiotowego stanu faktycznego, gdyż nie ma spełnionego wymogu kontynuacji funkcji powstałej już wcześniej zabudowy. Tym samym zarzut skargi, dotyczący nie zastosowania wyjątku dopuszczalnego w § 7 ust. 1 rozporządzenia nie jest uprawniony. Analiza obszaru w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie daje podstawy do innego wniosku niż zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić trzeba, że pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oznacza także, tzw. dalsze sąsiedztwo (podobne stanowisko zaprezentowano w wyrokach WSA: w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 454/17 i w Opolu z dnia 7 maja 2018r. sygn. akt II SA/Op 52/18, CBOS). Dlatego jakiekolwiek odstąpienie od zasady ustalonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymagałoby szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach administracyjnych, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Stosując powyższy przepis trzeba mieć na uwadze również ład przestrzenny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 336/18, CBOS), a odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego dopuszczalne jest, ale tylko wówczas, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech sąsiednich budynków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 112/19, CBOS).
W tym miejscu wskazać należy, iż zarzuty skarżącej Spółki, dotyczące niezebrania, czy nierozważenia całości materiału dowodowego są chybione, gdyż organ II instancji decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. z uwagi właśnie na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., co wynika z kompletnego materiału dowodowego, a jego ocena wskazuje na uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów, dotyczących ograniczenia wykonywania prawa własności, trzeba zaznaczyć, że władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.
Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Zakres ochrony prawa własności nie jest zatem bezwzględny, a organ kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględnić nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Go 861/19, CBOS).
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji.