Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1476/22

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Z. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") decyzją z 7 października 2021 r., nr [...], na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) – dalej: "p.b.", nakazał M. i D. S., A. M. (M.), L. W. dokonać rozbiórki ruin budynku zlokalizowanych w północno-wschodnim narożniku działki nr 1 w Z. ul. [...] wraz z warstwami zmurszałych cegieł w murze od strony działki nr 2. Nakazał również uporządkowanie terenu po rozbiórce a same roboty wykonać bez naruszenia substancji obiektów sąsiednich. Termin rozpoczęcia robót określił na dzień 22 listopada 2021 r., a termin zakończenia robót na dzień 31 maja 2022 r.

Organ wskazał, że oględziny wykonane na działce 1 w Z. w dniu 16.07.2021 r. przy udziale współwłaścicieli potwierdziły, iż w północno-wschodnim narożniku działki znajdują się ruiny budynku. Pozostały dwie ściany murowane z cegły, obiekt nie ma dachu, a południowo-zachodni narożnik obiektu uległ zawaleniu. Cegły w pozostałych ścianach są zmurszałe. W ścianie szczytowej ruin znajduje się pionowa szczelina. W ocenie PINB stan techniczny obiektu, będący wynikiem zaniedbań, jest zły i może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa osób postronnych i szpeci swoim wyglądem otoczenie. Właściciele obecni podczas oględzin swoje stanowisko co do dalszych losów ruin uzależnili od stanowiska Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Katowicach Delegatura w B. W związku z tym w dniu 20.07.2021 r. PINB wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Katowicach Delegatura w B. o wydanie opinii w kwestii dokonania rozbiórki ruin na działce 1. Pismem z dnia 06.08.2021 r. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował o możliwości rozbiórki przedmiotowych ruin.

W dniu 10.09.2021 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. Właściciele wyrazili wolę dokonania rozbiórki ruin, uzależniając ją od poinformowania właścicieli działek sąsiednich o toczącym się postępowaniu w niniejszej sprawie.

W konsekwencji przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji uznał, że stronami postępowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego i to na nich spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b.

W piśmie z dnia 27.09.2021 r. współwłaściciel nieruchomości D.S.

(dalej: "strona lub "skarżący") wniósł o przeprowadzenie ponownych oględzin na działkach sąsiednich. PINB uznał, że takie oględziny nie wniosą nic nowego do sprawy a uporządkowanie ruin na działce 1 może zostać zrealizowane przy użyciu prostych narzędzi. Zdaniem organu I instancji z działek sąsiednich nie da się ocenić konstrukcji przedmiotowego budynku, z uwagi na ścisłą zabudowę przy granicy działki. PINB uznał, że stan techniczny pozostałości po budynku na działce 1 w Z. jest zły, nie nadaje się do remontu ani odbudowy, z uwagi na uszkodzenia, do których doszło w wyniku zawalenia się części obiektu. Z uwagi na powyższe organ I instancji uznał, że istnieją podstawy do nakazania usunięcia stanu stanowiącego zagrożenie życia lub zdrowia poprzez rozbiórkę obiektu na podstawie art. 67 ust. 1 p.b.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") decyzją z dnia 4 lutego 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.481.2021.AS, wskutek wniesionego odwołania przez stronę, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W dniu 2 marca 2022 r. strona złożyła sprzeciw od decyzji ŚWINB z dnia 4 lutego 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.481.2021.AS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 410/22 WSA w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję ŚWINB. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zakres dodatkowego postępowania dowodowego koniecznego do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, z uwagi na zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego wynikającą z art. 12 k.p.a., oraz treść art. 136 k.p.a. nie uzasadnia przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy mógł zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. zlecić wykonanie oględzin organowi I instancji a ustalenie zamiarów właścicieli nieruchomości co do ewentualnej odbudowy lub remontu ruin może ustalić prostymi środkami dowodowymi w postaci np. pisemnych oświadczeń współwłaścicieli.

W dniu 30.08.2022 r. ŚWINB wydał decyzję znak: WINB-WOA.7721.481.2021.AS, którą po ponownym rozpatrzeniu odwołania strony

1. 1. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w zakresie terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku - termin rozpoczęcia robót wyznaczył na dzień 15 września 2022 roku, a termin ich zakończenia na dzień 31 grudnia 2022 roku;
2. 2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji ŚWINB przedstawił stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania przed organem I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że po wydaniu przez niego decyzji z dnia 4 lutego 2022 r. a przed dniem wyrokowania WSA w Gliwicach w sprawie sprzeciwu strony (8 czerwca 2022 r.), PINB przeprowadził dodatkowe czynności dowodowe. ŚWINB wskazał, że dniu 16 lutego 2022 roku PINB zawiadomił strony, że w dniu 11 marca 2022 r. na działce nr 1 w Z. odbędą się oględziny mające na celu sprawdzenie czy ściana garażu na działce nr 2 w Z. oraz ściana budynku na działce nr 3 w Z. są częściami ruin budynku na działce nr 1. We wskazanym przez PINB dniu odbyły się oględziny ruin budynku na działce nr 1 w Z.. Ustalono m.in., że ruiny znajdujące się w północno-zachodnim narożniku ww. działki nie są konstrukcyjnie związane z budynkami na działkach sąsiednich nr 3 oraz 2 w Z.. Od strony działki nr 3 istnieje odrębna ściana ruin.

Od strony działki nr 2 do poziomu parteru widoczna ściana grubości jednej cegły jest również konstrukcją odrębną. W trakcie oględzin współwłaściciel nieruchomości L.W. wyraził wolę rozbiórki. Została również wykonana dokumentacja fotograficzna. Następnie w dniu 22 marca 2022 r. PINB wezwał M.S. oraz L.W. do wypowiedzenia się na piśmie czy planują doprowadzenie budynku przy ul. [...] w Z. do stanu zgodnego z prawem oraz czy wyrażają zgodę na rozbiórkę ruin budynku. Ponadto PINB poinformował strony postępowania, że brak odpowiedzi będzie traktowany jako zgoda na rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Rozstrzygając ponownie organ odwoławczy wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych i uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania uznając, że są nimi współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...]. Stwierdził, że obiekt nie nadaje się do użytkowania, remontu ani odbudowy, a jego stan może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi. Wskazał, że PINB ustalił, iż przedmiotowy obiekt znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej (strefa A) ale uzyskał od Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Katowicach - Delegatura w B. opinię, że WKZ dopuszcza rozbiórkę pozostałości przedmiotowego budynku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych ŚWINB podniósł, że organ I instancji zweryfikował jakie jest stanowisko współwłaścicieli działki w zakresie rozbiórki.

Z uwagi na powyższe ustalenia, w ocenie organu odwoławczego zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji PINB nr [...] z dnia 7 października 2021 r., znak: [...] w zakresie terminu i w tym zakresie wyznaczenie nowego terminu wykonania obowiązku (termin rozpoczęcia robót wyznaczono na dzień 15 września 2022 r., a termin ich zakończenia na dzień 31 grudnia 2022 r.) z uwagi na fakt upływu terminu wskazanego przez PINB w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie.

Sprzeciw i jednocześnie skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skarżący i zarzucił jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z niezasadnym zastosowaniem tych przepisów oraz ich zastosowaniem łącznym. Ponadto podniósł, że:

1. 1. wedle art. 67 ust. 2 ustawy p.b. do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków nie stosuje się art. 67 ust. 1 cyt. ustawy, zatem organ nadzoru budowlanego rażąco naruszył ww. przepisy, bo nie mógł wydać decyzji nakazującej właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę nieużytkowanego albo niewykończonego obiektu budowlanego - nawet jeśli ten nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia; uporządkowania terenu oraz określić terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przedmiotowa decyzja organu I instancji wymagała bowiem stwierdzenia nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a postępowanie w sprawie umorzenia jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a., czego ŚWINB nie uczynił.
2. 2. niewłaściwie określono krąg osób, które mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu, gdyż właściciele wydzielonych lokali w kamienicy, czyli współwłaściciele nieruchomości wspólnej nie są stroną, gdyż ten przymiot przysługuje powstałej z mocy prawa wspólnocie mieszkaniowej (współwłaściciele aktem notarialnym wyznaczyli zarządcę i określili sposób sprawowania zarządu nieruchomością wspólną). Właścicielom lub zarządcom sąsiednich nieruchomości położonych na działkach nr 3 i 2 też przysługuje przymiot strony. Postępowanie zatem wszczęto, prowadzono oraz skierowano decyzje obu organów nie do stron, a do osób mających jedynie interes faktyczny. Decyzja PINB wymagała więc stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a postępowanie w sprawie umorzenia jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a., czego ŚWINB nie uczynił.
3. 3. nadto ww. decyzja PINB narusza art. 67 ust. 2 p.b. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. - należało więc uchylić ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł zgodnie z pouczeniem sprzeciw (a w istocie skargę), żądając uchylenia decyzji ŚWINB z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.481.2021.AS, stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 7 października 2021 r. nr [...] znak sprawy [...] oraz (z uwagi na zarzut nr 1) umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.

Skarżący z ostrożności procesowej, zarzucił zaskarżonej decyzji ewentualnie naruszenie:

1. 1. art. 7 k.p.a. z uwagi na brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co narusza zasadę poszukiwania prawdy obiektywnej oraz uwzględniania słusznego interesu strony;
2. 2. art. 8 § 1 k.p.a., gdyż prowadzone postępowanie nie sposób ocenić jako budzące zaufanie do władzy publicznej;
3. 3. art. 11 k.p.a. przez naruszenie zasady przekonywania;
4. 4. art. 77 § 1 k.p.a. bowiem organ I instancji nie zebrał całości więc i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;
5. 5. art. 80 k.p.a., gdyż ocena, której dokonał na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, nie może być uznana za swobodną, a jest obarczona wadą dowolności;
6. 6. art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W szerokim uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zgłoszonych zarzutów. Podniósł, że ŚWINB przed wydaniem decyzji nie zawiadomił osób traktowanych jako strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się na piśmie co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, mimo że ten został uzupełniony. W jego ocenie bezspornie materiał dowodowy po wydaniu poprzedniej decyzji ŚWINB z dnia 4 lutego 2022 r. - uchylonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. II SA/GI 410/22 - uległ rozszerzeniu o protokół oględzin "ruin" z dnia 11 marca 2022 r. na działce nr 1, wezwanie PINB z dnia 22 marca 2022 r. skierowane do M.S. i L.W. oraz wniesione za pomocą e-PUAP pismo z dnia 22 lipca 2022 r. uzupełniające zarzuty w stosunku do decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego ŚWINB wydając zaskarżoną decyzję nie mógł jednocześnie zastosować dwóch jednostek redakcyjnych art. 138 § 1 k.p.a., to jest pkt 1 i 2. Ponadto skarżący podniósł, że w dniu 3 czerwca 2022 r. PINB wydał nową decyzję nr [...] w tej samej sprawie co oznacza, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje PINB, jedna z dnia 7 października 2021 r. i druga z dnia 3 czerwca 2022 r. o nr [...].

Wskazał, że sentencja "nowej" decyzji PINB (i stanowisko) uległa zmianie, gdyż nie nakazuje już dokonać "rozbiórki ruin budynku zlokalizowanych w północno-wschodnim narożniku działki nr 1 w Z. ul. [...] wraz z warstwami zmurszałych cegieł w murze od strony działki nr 2", ale "rozbiórki wschodniej ceglanej ściany szczytowej ruin budynku zlokalizowanych w północno-wschodnim narożniku działki nr 1 w Z. ul. [...] wraz z fragmentem ściany północnej tychże ruin (na odcinku do ściany garażu na działce nr 2), zlokalizowanej od strony działki nr 2 - do wysokości istniejącego w granicy muru".

Ponadto PINB usunął z "nowej" decyzji nakaz rozbiórki "warstw zmurszałych cegieł w murze od strony działki nr 2". Skarżący zwrócił uwagę, że zestawiając obie sentencje dwóch decyzji PINB zauważyć należy niekonsekwencję tego organu, gdyż rzekomy "budynek w ruinie" w październiku 2021 r. podlegający rozbiórce, okazał się w czerwcu 2022 r. jedynie dwiema (północną i wschodnią) ścianami zaś zmurszałe cegły w murze stanowiące - według decyzji [...] Organu I instancji - zagrożenie bezpieczeństwa osób i mienia oraz szpecące otoczenie, przestały budzić jego zainteresowanie.

W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący opisał stan faktyczny istniejący na działce 1 i w jego otoczeniu na działkach sąsiednich 3, 4, 5 i 6. Zakwestionował, że znajdująca się na podwórku ruina może stanowić zagrożenie dla ludzi i czy powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie skarżącego opinia WKZ w formie zwykłego pisma została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. dotyczących formy opinii czy uzgodnienia. Zdaniem skarżącego ŚWINB nie zastosował się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2022 r., ponieważ niczego organowi I instancji nie zlecił i nie zwrócił się pisemnie do właścicieli nieruchomości.

Ponadto SWINB wydając zaskarżona decyzję nie ujawnił, że PINB w dniu 3 czerwca 2022 r. tj. 5 dni przed wyrokiem WSA wydał nową decyzję nr [...], zmieniając sentencję, zatem i ocenę materiału dowodowego. Odnosząc się do ustaleń ŚWINB podniósł, że są niewiarygodne, nielogiczne, sprzeczne z materiałem dowodowym, ponieważ:

1. - ŚWINB błędnie utożsamia rzekomy "budynek w ruinie" z budynkiem kamienicy ze wszelkimi tego konsekwencjami w postaci błędnego wskazania, że ruiny znajdują się w północno-zachodnim narożniku ww. działki, pomimo że PINB w sentencji wskazywał na północno-wschodni narożnik działki 1, w konsekwencji WKZ zgodził się na rozbiórkę w istocie budynku kamienicy, także wedle ŚWINB współwłaściciele nieruchomości mieli wypowiedzieć się co do rozbiórki kamienicy, gdyż przy ul. [...] znajduje się właśnie budynek kamienicy;
2. - organ odwoławczy zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Katowicach Delegatura w B. z prośbą o wydanie opinii w kwestii dokonania rozbiórki, jednak nie ujawnił tego w aktach, ani nie poinformował o tym stron;
3. - nie zgadza się oceną, że ściana grubości jednej cegły znajdująca się na granicy działek 1 i 2 jest konstrukcją odrębną rzekomego "budynku w ruinie" w płn.-wsch. narożniku działki 1 i garażu na działce 2.

Skarżący zarzucił także ŚWINB brak wyjaśnienia dopuszczalności orzekania przez organy nadzoru budowlanego rozbiórki obiektów znajdujących się na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków co wynika z rejestru zabytków znajdującego się na stronie internetowej WKZ. Uzasadniając ten zarzut skarżący powołał się na poglądy doktryny praw administracyjnego.

Ponadto skarżący uzasadniając zarzut niepoczynienia rzetelnych ustaleń stron postępowania wskazał, że w jego ocenie stroną postępowania powinien być zarządca nieruchomości wspólnej ustanowiony przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] (działka 1) w formie aktu notarialnego. Nieruchomość ta jest zabudowana m.in. kamienicą z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi należącymi do odrębnych właścicieli co oznacza, że powstała tam z mocy prawa wspólnota mieszkaniowa zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

W ocenie skarżącego organy nieprawidłowo przyjęły jako dowód w postępowaniu wydruk mapy z systemu WebEWID, na którym znajduje się wyraźne zastrzeżenie Starosty [...], że udostępnione informacje nie są dokumentami w postępowaniach administracyjnych i innych. Wskazał na brak reakcji organów na zgłaszane wnioski dowodowe oraz sprzeczności w sentencji decyzji PINB.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 ze zm.) – "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.

Przechodząc na grunt badanej sprawy i podstaw materialno-prawnych zaskarżonej decyzji wskazać należy, że warunkiem wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 cyt. ustawy jest ustalenie dwóch przesłanek. Po pierwsze, że obiekt budowlany jest obiektem niewykończonym lub nieużytkowanym. Po drugie, że taki obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia.

Zgodnie z art. 72 p.b. Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043) – dalej: "rozporządzenie w sprawach rozbiórek". Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ:

1. 1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego;
2. 2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu;
3. 3) przeprowadza rozprawę.

Natomiast zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia:

Protokół oględzin obiektu budowlanego, o których mowa w § 2 pkt 2, zawiera:

1. 1) opis stanu technicznego obiektu budowlanego;
2. 2) przyczyny powstania uszkodzeń lub zniszczenia obiektu budowlanego;
3. 3) określenie stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi;
4. 4) opis stanu zaawansowania robót budowlanych - w przypadku obiektu niewykończonego.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nie wykazały w sposób jednoznaczny, z uwzględnieniem trybu określonego w przepisach rozporządzenia, że ruina znajdująca się na działce 1 w Z. jest obiektem budowalnym (zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 p.b.) czy tylko pozostałością obiektu budowalnego. Według skarżącego sporna ruina nie powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 67 ust. 1 p.b.

Podstawę ustalenia, że ruina podlega rozbiórce stanowił protokół oględzin, którego treść jest niezwykle lakoniczna, wykonanych na działce 1 w Z. w dniu 16.07.2021 r. przy udziale współwłaścicieli, zgodnie z którym w północno-wschodnim narożniku działki znajdują się ruiny budynku. Obiekt został opisany jako dwie ściany murowane z cegły bez dachu a południowo-zachodni narożnik obiektu uległ zawaleniu. Cegły w ścianach są zmurszałe a w ścianie szczytowej ruin znajduje się pionowa szczelina. W protokole nie odnotowano, że obiekt nadaje się do odbudowania czy remontu a jedynie, że stanowi zagrożenie dla ludzi i szpeci otoczenie. Organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego pozostałości obiektu stanowią zagrożenie dla ludzi i jaki jest stopień tego zagrożenia z uwagi na treść § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawach rozbiórek.

Powyższe ustalenia organów nadzoru budowlanego Sąd ocenił jako niekompletne i nieczytelne również w świetle znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej.

Zaskarżona decyzja organu odwoławczego odwołuje się do ustaleń, które nie mają swojego odzwierciedlenia w aktach sprawy. W aktach sprawy brakuje bowiem protokołu oględzin ruin z dnia 11 marca 2022 r., wezwania PINB z dnia 22 marca 2022 r. skierowanego do M.S. i L.W. oraz pisma skarżącego z dnia 22 lipca 2022 r., wniesionego za pomocą e-PUAP, w którym uzupełnił zarzuty w stosunku do decyzji organu I instancji oraz opinii WKZ, na którą powołuje się i o którą wystąpił organ odwoławczy. Co więcej, z akt sprawy wynika, podobnie jak z treści skargi, że nowe dowody, na które powołuje się ŚWINB w zaskarżonej decyzji, zostały przeprowadzone przez organ I instancji w ramach ponownie prowadzonego postępowania po wydaniu decyzji kasacyjnej przez ŚWINB, a nie w wyniku zlecenia przeprowadzenia dowodów przez organ odwoławczy po uchyleniu jego decyzji wyrokiem tut. Sądu z dnia 8 czerwca 2022 r. i w wykonaniu wskazań Sądu.

Ze skargi wynika także, że dowody te zostały przeprowadzone przez organ I instancji w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia 3 czerwca 2022 r. W tym kontekście oczywisty jest dla Sądu zarzut podniesiony przez skarżącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. w związku z brakiem wezwania stron postępowania do zapoznania się z aktami sprawy, skoro organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy sprawy o nowe ustalenia dokonane przez organ I instancji, ale w ramach ponownego postępowania po wydaniu przez niego decyzji kasacyjnej.

Dokonane przez Sąd powyższe ustalenia stanowią asumpt do wyjaśnienia kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym ze skargi na decyzję kasacyjną lub w wyniku wniesienia na nią sprzeciwu a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji po wydaniu tych decyzji. Niewątpliwie rodzi się pytanie czy istnieje zależność polegająca na tym, że nie jest możliwe zakończenie postępowania administracyjnego bez uprzedniego rozpoznania sprzeciwu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym rozpoznania sprzeciwu nie jest bowiem rozpatrywana jakakolwiek kwestia materialnoprawna, której uprzednie ustalenie pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Wynika to z zakresu badania sądu administracyjnego, jakiemu podlega decyzja kasacyjna organu II instancji. Nie ma przy tym bezpośredniego związku pomiędzy wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego, a postępowaniem administracyjnym toczącym się przed organem (vide wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z 10 listopada 2016 roku, sygn. akt II SA/Po 445/16).

Utrzymanie decyzji kasacyjnej w mocy przez sąd administracyjny nie wywołuje żadnych konsekwencji wobec postępowania administracyjnego prowadzonego ponownie przez organ I instancji. W sytuacji uchylenia jednak decyzji kasacyjnej organ I instancji nie powinien podejmować dalszych czynności w sprawie i powinien przekazać akta sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia przez niego sprawy, na skutek wniesionych wcześniej odwołań. Może się jednak zdarzyć, że organ I instancji wydał już ponowne rozstrzygnięcie a z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. W takiej sytuacji zajdzie konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w ramach postępowania nadzwyczajnego. Nie może ona wejść do obrotu prawnego, ponieważ byłoby to sprzeczne z zakazem powtórnego orzekania w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, prowadzącym do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Powołanie się przez organ odwoławczy na dowody, których nie ma w aktach sprawy stanowi naruszenie przez organ odwoławczy art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie ustosunkowały się również do kwestii związanej z ochroną konserwatorską terenu, na którym znajdują się sporne ruiny. Zarzut skarżącego jest zasadny. Z akt sprawy wynika, że działka 1 znajduje się na terenie objętym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w strefie "A" ochrony konserwatorskiej. Z uzasadnień zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji nie wynika żadna analiza zapisów dotyczącej tej strefy w planie miejscowym w relacji do brzmienia art. 67 ust. 3 p.b. Organy stwierdziły tylko, że sporny obiekt (ruina) znajduje się w strefie "A". Nie bez znaczenia dla działań organów nadzoru budowlanego pozostaje kwestia wpisania obszaru, na którym znajduje się działka 1, do rejestru zabytków w ramach tzw. układów urbanistycznych i ruralistycznych. Zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie z 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 653/13 rozbiórka obiektu na obszarze chronionym – układ urbanistyczny wpisany do rejestru zabytków – wymaga zarówno pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków jak i pozwolenia właściwego organu architektonicznego.

Również w tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie dokonały żadnej analizy skutków ochrony konserwatorskiej i jej wpływu na możliwość wydania decyzji na podstawie art. 67 ust.1 p.b., a uzyskana przez organ I instancji opinia WKZ nie znajduje oparcia w prawie również co do jej formy zwykłego pisma. Dodatkowo słusznie skarżący zwrócił uwagę, że dokument znajdujący się w aktach sprawy nie zawiera wskazania stanowiska i danych osoby go podpisującej.

Na akceptację zasługuje również zarzut skarżącego dotyczący prawidłowego ustalenie przez organy orzekając w sprawie stron postępowania. Jak wynika bowiem z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 451/22, "sytuację, w której członek wspólnoty mieszkaniowej ma równoległe do wspólnoty mieszkaniowej prawo występowania jako strona postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, uznać należy za wyjątkową i mającą miejsce jedynie wówczas, gdy obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikające z u.w.l." Sąd orzekający w sprawie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w tym wyroku. Ze skargi wynika, że współwłaścicielami działki 1 są właściciele lokali znajdujących się w kamienicy zlokalizowanej na tej działce przy ul. [...] w Z.. Jak słusznie podniósł skarżący, w sytuacji istniejącej wspólnoty mieszkaniowej i ustanowionego przez właścicieli lokali zarządcy tej nieruchomości to wspólnota reprezentowana przez zarządcę powinna być stroną tego postępowania a nie poszczególni właściciele lokali kamienicy przy ul. [...] w Z..

Podniósł,że organy nadzoru budowlanego obu instancji zupełnie zignorowały fakt, że wśród dokumentów nieruchomości znajdujących się w Sądzie Rejonowym w Z. dotyczący nieruchomości przy ul. [...] akt notarialny z dnia [...] r. nr repertorium [...], na mocy którego współwłaściciele tej nieruchomości zawarli umowę ustanowienia odrębnej własności lokali w przedmiotowej kamienicy, określili sposób zarządu nieruchomością wspólną i wybrali jednoosobowy zarząd.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie dopuściły się istotnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i dlatego zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny przeprowadzić postępowanie mając na względzie wyżej przestawione stanowisko Sądu oraz przepisy rozporządzenia, które określa warunki i tryb postępowania w sprawie rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.