Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] ustalającą dla obecnie skarżących M. K. i H. K., jednorazową opłatę w wysokości 177.000,00 zł wynikającą ze wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonych w dniu sprzedaży nr działek 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7, k. m. 6, obr. L., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości w terminie 5 lat od zmiany tego planu.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Aktem notarialnym z dnia 9 kwietnia 2015 r. skarżący sprzedali przedmiotowe nieruchomości.
W dniu 15 grudnia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy K.W. złożył w Urzędzie Miejskim w L. operat szacunkowy, odnoszący się do wartości nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z [...] nr [...] oraz po jego zmianie. W operacie tym rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na 1.619.503,00, zaś po uchwaleniu tego planu na 1.514.252,00 zł.
W związku z wątpliwościami co do sporządzonego operatu, organ I instancji pismem z 9 lutego 2016 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie szeregu kwestii, związanych z opracowanym operatem szacunkowym. Rzeczoznawca ustosunkował się do tych uwag w piśmie z dnia 15 marca 2016 r.
Kolejnym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy jest opracowany na potrzeby postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego K. O. operat szacunkowy, z którego wynika, że w wyniku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła z 1.283.000,00 zł do 1.863.000,00 zł.
W dniu 13 września 2016 r. organ I instancji zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
W piśmie z dnia 26 września 2016 r. skarżący zgłosił zastrzeżenia wobec operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. O., wskazując na występujące w tym operacie i metodzie jego opracowania nieprawidłowości i wnieśli o oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. Decyzją z dnia [...] organ I instancji ustalił skarżącym jednorazową opłatę planistyczną na 174.000,00 zł. W decyzji tej organ uznał, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. jest wadliwy i nie może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. Dlatego też decyzję oparto na operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. O. W wyniku rozpoznania odwołań skarżących od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dwa operaty szacunkowe, których ustalenia są ze sobą sprzeczne, zaś organy orzekające nie są władne do dokonania oceny sporządzonego operatu. Może to zrobić wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji pismem z dnia 27 lipca 2017 r. wystąpił do [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny operatów szacunkowych, sporządzonych w rozpatrywanej sprawie.
Komisja Opiniująca [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w dniu 19 grudnia 2017 r. sporządziła oceny w przedmiocie prawidłowości obu sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. Z ocen tych wynika, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. O., mimo stwierdzonych uchybień nie mających wpływu na poziom określonej wartości, wykonany został zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i nie zawiera uchybień merytorycznych, dlatego może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony. W odniesieniu do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. wskazano zaś, że jest on obarczony istotnymi błędami formalnymi i metodycznymi, mającymi wpływ na poziom określonej wartości nieruchomości, co powoduje, że nie powinien on stanowić podstawy dla celu określonego w tym opracowaniu.
W dniu 31 stycznia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy K. O., na zasadzie art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n., potwierdził aktualność sporządzonego przez siebie operatu.
Decyzją z dnia [...] organ I instancji ponownie ustalił skarżącym opłatę planistyczną na kwotę 174.000,00 zł.
Na skutek wniesionych przez skarżących odwołań, organ odwoławczy decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem wydania kolejnej decyzji kasatoryjnej był fakt utraty aktualności operatu szacunkowego z dnia 12 sierpnia 2018 r.
W dniu 28 maja 2019 r. rzeczoznawca majątkowy K. O. sporządził kolejny operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W operacie tym wskazano, że przedmiotowe nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały łączną wartość 1.273.000,00 zł, zaś po uchwaleniu tego planu 1.863.000,00.
Po zapoznaniu się z powyższym operatem skarżący w dniu 21 września 2019 r. złożyli zastrzeżenia do tego dokumentu wskazując, że został on wykonany nierzetelnie, biegły przyjął do porównania działki nieodpowiednie i niereprezentatywne, a dane użyte do sporządzenia operatu są nieaktualne. Skarżący wnieśli o sporządzenie kolejnego operatu przez niezależnego biegłego, wyrażając wątpliwości co do bezstronności biegłego.
Decyzją z dnia [...] organ I instancji ustalił dla skarżących opłatę planistyczną w wysokości 177.000,00 zł, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W skardze na powyższą decyzję skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 84 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o operat, który przekroczył termin ważności, a nadto był obarczony uchybieniami, które podważają jego moc dowodową, oraz pominięcie operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłego K. W. Skarżący wskazali, że operat szacunkowy, na którym organy oparły swoje orzeczenie sporządzony był w sposób, nierzetelny, m. in. poprzez wadliwy dobór nieruchomości podobnych, brak wskazania kryteriów cech nieruchomości, warunkujących ich wartość oraz brak uwzględnienia relacji stosunku wartości cen nieruchomości usługowych do mieszkaniowych względem lokalnego położenia nieruchomości i przyjęcie dla oceny zmiany wartości nieruchomości rynku aglomeracji śląskiej. W skardze wskazano, że biegły nie wyceniał nieruchomości przy użyciu metody dochodowej, która mogłaby mieć zastosowanie w sprawie z uwagi na prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działalności ogrodniczej, przynoszącej dochody, jak również możliwość zlokalizowania na tej nieruchomości działalności o charakterze restauracyjnym.
Skarżący ponadto argumentują, że biegły w sporządzonym operacie nie podał numerów działek zastosowanych do porównania cen, ani numerów repertoriów aktów notarialnych, dotyczących sprzedaży tych działek, co, zdaniem skarżących, uniemożliwiło im zbadanie rzeczywistych cech tych działek i ustalenie, czy istotnie były to działki podobne, które mogłyby stanowić punkt odniesienia dla dokonania wyceny wzrostu wartości ich nieruchomości. Zarzucają też biegłemu przyjęcie dłuższego niż dopuszczalne dwa lata okresu badania rynku. Dodatkowo zakwestionowana została także dokonana przez biegłego ocena cech transakcyjnych nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p.
Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty nie może być większa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei z art. 37 ust. 1 ustawy wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a ponadto, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Przechodząc do oceny prawidłowości kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, wskazać przyjdzie, że art. 36 ust. 4 u.p.z.p. znajdzie zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy doszło do zbycia nieruchomości. W sprawie jest bezsporne, że skarżący aktem notarialnym z dnia [...] a więc po wejściu w życie obecnie obowiązującego planu, zbyli przedmiotową nieruchomość na rzecz osoby trzeciej. Kwestią sporną jest natomiast ustalenie, czy w wyniku uchwalenia nowego planu nastąpił wzrost wartości tej nieruchomości oraz to, czy operat szacunkowy, na którym oparły się organy, mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty planistycznej.
Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. To na podstawie tych przepisów sporządzone zostały na potrzeby niniejszego postępowania operaty szacunkowe. W toku postępowania, z uwagi na istotne rozbieżności operatów sporządzonych przez różnych rzeczoznawców majątkowych, poddane zostały one weryfikacji i ocenie w trybie art. 157 ust. 4 u.g.n. Co prawda podstawą do wydania zaskarżonej decyzji i bezpośrednio poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stał się kolejny operat szacunkowy sporządzony w dniu 28 maja 2019 r. przez K. O., a operat ten nie był przedmiotem oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, to jednak z uwagi na przyjęte przez rzeczoznawcę parametry i metodykę wyceny analogicznie do tych, które były już przedmiotem oceny w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., zasadnie organy nie podważyły wyników tego operatu.
Jakkolwiek organy nie są związane opinią stowarzyszenia wydaną na podstawie art. 157 u.g.n. i dotyczącą formalnie innego operatu, jednak nie można pominąć, że procesowa ocena z art. 80 k.p.a. dokonywana jest na podstawie "całokształtu" materiału dowodowego w sprawie. Organ może zatem twierdzenie o prawidłowości przyjętego w operacie zakresu wyceny poprzeć wydaną w tych samych okolicznościach opinią z art. 157 u.g.n.
Odnosząc się do dalszych zarzutów oparcia się przez organy orzekające w sprawie na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, wskazać wypadnie, że operat ten uwzględnia przeznaczenie oraz wartość nieruchomości pod rządami poprzedniego planu miejscowego oraz w czasie obowiązywania aktualnego planu. Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę i organy wynika, że w "starym" planie nieruchomość była przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) i częściowo znajdowała się w strefie ochrony cmentarza. W obecnie obowiązującym planie nieruchomość jest oznaczona symbolem U01 – zabudowa usługowa z dopuszczeniem stacji paliw (nota bene zmiana przeznaczenia nastąpiła zgodnie z wcześniej złożonym przez skarżących wnioskiem w tym zakresie).
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zmiana przeznaczenia nieruchomości w aktualnie obowiązującym planie spowodowała wzrost jej wartości, a wobec tego, stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zasadnym było ustalenie i nałożenie na skarżących obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w sytuacji gdy zbyli oni tę nieruchomość przed upływem 5 lat od ogłoszenia uchwały w sprawie planu miejscowego.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, zastrzeżeń Sądu nie budzi dokonana przez organy ocena przyjętego przez rzeczoznawcę sposobu wyceny wartości nieruchomości ani też metoda użyta w tym celu. Wbrew zarzutom skargi rzeczoznawca prawidłowo dobrał nieruchomości podobne, ze względu na nietypową powierzchnię i przeznaczenie nieruchomości poszerzając analizę rynku o sąsiednie powiaty, uwzględniając działki gruntu o podobnej powierzchni, kształcie i przeznaczeniu. Jest rzeczą oczywistą, że na rynku obrotu nieruchomościami zawartych zostało niewiele transakcji dotyczących nieruchomości o tak dużej powierzchni i takim przeznaczeniu. Stąd też w operacie wskazano na jakie czynniki korygujące powołał się rzeczoznawca starając się ustalić, w sposób możliwie obiektywny wartość nieruchomości, uwzględniając zarazem jej uzbrojenie, kształt i sąsiedztwo. Uzyskane wyniki zostały w sposób dostateczny omówione w operacie, a organy obydwu instancji w obszernych uzasadnieniach wyjaśniły powody, dla których uznały ten operat za prawidłowy.
Konkludując, nie można było w opisanych okolicznościach sprawy czynić organom skutecznego zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tym bardziej, że skarżący nie przedstawili żadnego własnego dowodu (operatu, opinii) pozwalającego stwierdzić, że ustalenia rzeczoznawcy majątkowego, na których oparły się organy są nieprawidłowe.
Nie znajduje także usprawiedliwienia zarzut nieaktualności operatu. Kwestia ta została wszak dostrzeżona przez organ odwoławczy w decyzji tegoż organu z dnia 4 grudnia 2018 r. To właśnie na skutek tej decyzji, w ponownie prowadzonym postępowaniu sporządzony został nowy operat szacunkowy, którego aktualność nie budzi wątpliwości w świetle art. 156 ust. 3 u.g.n.
Z kolei zarzut pominięcia operatu szacunkowego sporządzonego przez K. W. jest o tyle bezzasadny, że to właśnie m.in. ten operat był przedmiotem oceny [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, w której stwierdzono, że operat ten nie powinien stanowić podstawy dla celu w nim określonego. Takie stanowisko Stowarzyszenia nie pozwalało organom na przyjęcie w dalszym postępowaniu wyników tego operatu za miarodajne dla ustalenia opłaty planistycznej.
Dodatkowo zwrócić przyjdzie uwagę, że wartość rynkowa przedmiotowej działki, jaka została określona w przyjętym przez organy operacie szacunkowym z dnia 28 maja 2019 r., wyniosła 136,29 zł za 1 m2. Z kolei z aktu notarialnego, mocą którego skarżący zbyli swoją działkę wynika, iż cena sprzedaży wyniosła 300,00 zł za 1 m2, zaś strony umowy sprzedaży zgodnie oświadczyły, że cena sprzedaży odpowiada wartości rynkowej przedmiotu umowy (§ 6 aktu notarialnego z dnia 9 kwietnia 2015 r.). Jakkolwiek cena sprzedaży pozostaje bez wpływu na ustalenie wartości nieruchomości na potrzeby postępowania w sprawie opłaty planistycznej, to jednak w niniejszej sprawie stanowi potwierdzenie, że przyjęta przez rzeczoznawcę wartość w żaden sposób nie została zawyżona.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325).