Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 lipca 2020 r., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, J. L. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną- matką B. M., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzeń wykonawczych, odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca opiekuje się matką – B. M., która legitymuje się orzeczeniem o znanym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r., a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] roku życia, a zatem nie powstało ono we wskazanym w przepisie okresie. Następnie cytując przepis art. 17ust. 1b oraz ust. 5 ustawy organ stwierdził, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
Pismem z dnia 11 września 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach domagając się jego uwzględnienia i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:
- - zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części tej normy prawnej, a wobec jej zastosowania doszło do naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, iż nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazała, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną po ukończeniu wieku określonego w tym przepis ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stąd też należy pomijać to kryterium przy ocenie spełniania przesłanek, gdyż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia na tej części przepisu art. 17 ustawy.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., działając jako organ drugiej instancji, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie podkreślił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że matka skarżącej jest osobą zamężną, niepełnosprawną, co potwierdza orzeczenie o znanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r. Skarżąca nie posiada uprawnień do pobierania świadczeń emerytalno- rentowych z ZUS, a ostatnie jej zatrudnienie miało miejsce w [...] r. Do akt sprawy dołączono nadto orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca skarżącej – J. M. (na okres do dnia [...] r.) oraz zaświadczenie lekarskie lekarza specjalisty medycyny rodzinnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A." sp. z o.o. w M. z dnia [...] r. dotyczące stanu zdrowia ojca, wskazujące na jego przewlekłą chorobę, wymagającą stałej opieki osób trzecich, leczenia i rehabilitacji.
Organ odwoławczy przywołując treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, iż po zapoznaniu się z całością zgromadzonej dokumentacji bezspornym jest, iż matka skarżącej wymaga całodobowej opieki, a jej mąż jest osobą przewlekle chorą. Jednak w ocenie Kolegium przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej będzie możliwe dopiero po podjęciu przez rodzinę działań zmierzających do przyznania ojcu skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W obecnych warunkach ojciec skarżącej nie legitymuje się aktualnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a stąd nie został spełniony wymóg zwarty w art. 17 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy. Stąd też skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Pismem z dnia 3 listopada 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnej, podczas gdy funkcjonalna wykładnia przepisu winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Uzasadniając skargę skarżąca przytoczyła treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Podkreśliła, iż wykładnia tych przepisów przez organy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z celem ustawy ma stanowić formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w sytuacji materialnej, ale i faktycznej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając wyłącznie przy wykładni językowej tego przepisu należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką na osobą niepełnosprawną przysługiwałoby tylko współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową, bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19...(Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Nie można bowiem podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów zakresie interpretacji i wykładni obowiązujących w sprawie przepisów ustawy.
Materialnoprawną podstawę w rozpatrywanej sprawie stanowi art. 17 ust. 4 w związku z ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie, z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dyspozycja cytowanego przepisu ustawy odwołuje się więc do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei w ust. 5 pkt 2a stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, przy czym powołały się na rożne tego podstawy. W przypadku organu pierwszej instancji podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia była przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy, to znaczny organ pierwszej instancji uznał, iż niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od [...] roku życia, a zatem niepełnosprawność ta nie powstała we wskazanym w przepisie okresie, czyli - nie później niż do 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2).
Organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tej przesłanki odmowy wskazanej przez organ pierwszej, ale uznał, iż faktycznie skarżąca nie spełnia wymagań do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, wskazując, iż nie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 5 pkt 2a ustawy. Kolegium potwierdziło, że z całości dokumentacji sprawy bezspornie wynika, iż matka skarżącej wymaga całodobowej opieki. Jednak zgodnie z przywołaną powyżej regulacją opiekę taką w pierwszej kolejności winien świadczyć jej mąż, który nie przedstawił orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem córka zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności taką opiekę świadczyć może tylko w przypadku, gdy mąż osoby wymagającej opieki ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.
Odnosząc się do wskazanych przez organy przeszkód w przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia należy stwierdzić, że w stosunku do art. 17 ust. 1b ustawy wskazującego na czas powstania niepełnosprawności tj. stwierdzenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała - nie później niż do 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2) wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 21 października 2018 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził niekonstytucyjność części wskazanej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wobec treści tego wyroku w orzecznictwie przyjęto, że przesłanka ta nie może być podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Wydaje się, że Kolegium podzieliło to stanowisko, pomijając całkowicie tę przesłankę i upatrując podstawy odmowy w innym przepisie ustawy.
Jednak skład orzekający nie podzielił stanowiska prezentowanego przez Kolegium. Uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki określone w przywołanym przez Kolegium przepisie. Wobec naruszenia reguły wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zasad postępowania dowodowego (- art. 77 § 1) doszło zatem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy.
Jak podniesiono powyżej, zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia językowa tego przepisu ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Jednak Sąd składzie orzekającym nie podziela tak dokonanej przez organ odwoławczy wykładni wskazanego przepisu, prowadzącego w konsekwencji do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż niepełnosprawnej matki skarżącej, a ojciec skarżącej, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. W judykaturze podkreślane jest stanowisko, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W wykładni celowościowej przepis ten, w ocenie Sądu, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 11 października 2012 r. sygn. II SA/Bk 642/12 i z 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 987/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 lutego 2015 r. sygn. IV SA/Wr 924/14).
CBOSA). Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.
W realiach niniejszej sprawy ojciec skarżącej, a mąż osoby wymagającej opieki jest osobą, która ma [...] lat i na podstawie orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do [...] r. Wprawdzie nie przedstawił on obecnie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ale z aktualnego zaświadczenia lekarskiego lekarza specjalisty medycyny rodzinnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A." Sp. z o.o. w M. z dnia [...] r. wynika, że jest on przewlekle chory. W zaświadczeniu wskazano m.in. na przewlekłą [...], [...], [...], uogólnioną i nieodkreśloną [...] oraz [...]. Lekarz stwierdził, że pacjent jest niezdolny do samodzielnego funkcjonowania i wymaga stałej opieki osób trzecich, leczenia i rehabilitacji, a opiekę tę pełni jego córka – skarżąca.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga nadto fakt, iż w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, iż ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła 75 lat, wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W związku z tym domniemaniem wprowadził dwa różne świadczenia adresowane do tych osób mając na celu wsparcie ich w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy. Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia - art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.jedn.
Dz U. z 2021 r., poz. 291). Uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Oba te świadczenia mają ten sam cel jako dodatkowe wsparcie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, z uwagi na zaawansowany wiek.
Skoro zatem ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku 75 lat sama co do zasady wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem (– zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 122/15).
Stąd też w światle powyższego wyłączenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, w sytuacji, gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 1nie może takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny.
W ocenie składu sądzącego fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki nie został wykazany stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie może jeszcze przesądzać, że umożliwia on sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, a tym samym uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez córkę osoby wymagającej opieki. Stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki, a ojca skarżącej może być wykazany również innymi dowodami.
W tym konkretnym przypadku stwierdzone u męża osoby wymagającej opieki rozpoznanych w przedłożonym zaświadczeniu lekarskim chorób – m.in. choroba [...], [...], [...] czy [...] mogą stanowić okoliczności świadczące o niemożności sprawowania opieki nad matką skarżącej.
W kontrolowanej sprawie jedyną przesłanką odmowy świadczenia było ustalenie, że mąż osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych, w tym załączonego do akt zaświadczenia lekarskiego, Kolegium zdaje się przyjmować konstatację, że z uwagi na swój stan zdrowia ojciec skarżącej nie jest w stanie opiekować się żoną, a matką skarżącej, sam wymagając stosowanej opieki.
Uwzględniając zatem należało uchylić odmowne decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W szczególności winien dokładnie zbadać, czy ojciec skarżącej jest obiektywnie zdolny do sprawowania prawidłowej opieki nad niepełnosprawną żoną, czy też taka możliwość jest wykluczona. Oceny niemożności sprawowania opieki należy dokonać kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego. Dokonując tej oceny, nie można z góry założyć, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.).