Uzasadnienie
W dniu [...] r. T.S. (dalej: "skarżąca") złożyła wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem E.P., który na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...] r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r. i nie da się ustalić od kiedy istnieje.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy K.(dalej: "organ I instancji") odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem, bowiem jego niepełnosprawność powstała po 25 roku życia, dlatego nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej w skrócie: "ustawa" lub "u.ś.r.").
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca opisała własną sytuację życiową i ojca, który jest wdowcem. Zaznaczyła, że opiekuje się nim od roku 2015 r. i w roku 2017 r. musiała zrezygnować z pracy, ponieważ stan jego zdrowia się pogorszył. Obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i jakichkolwiek świadczeń. Opieka nad ojcem polega na myciu, dowożeniu do lekarzy, sprzątaniu, praniu i gotowaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (w skrócie: "SKO") decyzją z dnia [...]r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 1, art. 2 pkt 2 i art. 17 ustawy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji nakreśliło przebieg postępowania i przytoczyło treść art. 17 oraz art. 24 ust.1-4 ustawy. Zaakcentowało, że ocena spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana z pominięciem kryterium wieku, w którym u danej osoby powstała niepełnosprawność. Wbrew twierdzeniom organu I instancji podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić art. 17 ust. 1b ustawy i okoliczność, że niepełnosprawność ojca powstała w 2020 r., czyli w jego 80 roku życia.
W wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Przyczyną stanowiącą podstawę utrzymania w mocy decyzji organu I instancji jest natomiast art. 17 ust. 1 ustawy, który należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi o sprawowanie stałej i ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu (por. wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą.
Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Zdaniem SKO, z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego, jak i z zestawienia czynności podejmowanych przez skarżącą, nie wynika, aby zakres jej obowiązków związanych z opieką nad ojcem uniemożliwił podjęcie zatrudnienia przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Takie czynności jak: wożenie ojca do lekarza, pomaganie w myciu, sprzątanie, robienie zakupów, pranie, gotowanie, nie może być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności. Brak jest zatem bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem. Wykonywane czynności mogą być zorganizowane w sposób umożliwiający podjęcie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasie pracy. Czynności opiekuńcze ograniczają się do typowych czynności życia codziennego i są niejednokrotnie wykonywane przez większość dzieci względem starszych rodziców oraz dodatkowo łączone są z zatrudnieniem i wykonywaniem pracy zawodowej.
Związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i byłyby wykonywane przez skarżącą również we własnym gospodarstwie domowym. Świadczona pomoc tego rodzaju jest zrozumiała, skoro wspólne razem prowadzą gospodarstwo domowe. Wykonywane względem ojca czynności nie wypełniają całego dnia w stopniu uniemożliwiającym podjęcie pracy. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej i to w jakimkolwiek wymiarze (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 848/19).
Skarżąca w osobistej skardze zaznaczyła, że pogorszenie stanu zdrowia ojca wymaga całodobowej nad nim opieki, co skutkuje niemożliwością podjęcia zatrudnienia, dlatego wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy administracji, zgodnie z zasadą praworządności, mogą działać wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązującego prawa i nie posiadają uprawnień do rozpatrywania spraw w oparciu o zasady słuszności i współżycia społecznego. Jeżeli decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego i pozostaje w zgodzie z regułami postępowania administracyjnego, mimo, iż nie odpowiada oczekiwaniu strony, jest legalna.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a. i złożony przez SKO wniosek, zawarty w odpowiedzi na skargę (k. 4 akt sądowoadministracyjnych).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 111 z późn. zm., w skrócie jak dotychczas: "ustawa" lub "u.ś.r.").
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem z załączonego do akt sprawy orzeczenia o stopniu o niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność jej ojca powstała później niż do ukończenia 18 roku życia i później niż w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Prawidłowo SKO wywiodło, że ocena spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana z pominięciem kryterium wieku, w którym u danej osoby powstała niepełnosprawność i w tym zakresie nie podzieliło stanowiska organu I instancji. W wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, wyrok z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 623/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 51/17).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela zaprezentowane w przywołanych wyrokach stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za błędny pogląd organu I instancji w tym zakresie.
Należy zaznaczyć, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a przyznanie tego świadczenia uwarunkowane jest spełnieniem wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ustawy.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba zajmująca się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji dla osoby niepełnosprawnej, czyli zrekompensowanie strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym i wynikającym ze stopnia niepełnosprawności zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala na podjęcie przez nich pracy.
Podstawową przesłanką warunkującą uwzględnienie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jest zatem niemożność podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą takiej opieki wymagającą. Przesłanka ta musi być spełniona niezależnie od tego, czy chodzi o stałą opiekę, czy pomoc innej osobie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W tym miejscu należy wskazać na definicję "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", określoną w art. 3 pkt 22 ustawy, zgodnie z którą jest to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Spełnienie przesłanek koniecznych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji rezygnacji lub niepodejmowania tak zdefiniowanego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 ustawy wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie musi to być opieka całodobowa, jednak nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13, wskazał, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy istotna jest zatem ocena, czy zakres (charakter) sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Chodzi tu o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Zarówno z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego, jak i z zestawienia czynności wymienionych przez skarżącą wynika zakres obowiązków i opieki sprawowanej nad ojcem, który jest osobą chodzącą.
Zaznaczyć przyjdzie, że skarżąca już od dnia[...] r. nie pracuje (por. świadectwo pracy z dnia [...] r.), a jej ojciec na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...]r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r. i nie da się ustalić od kiedy istnieje. Dodatkowo, z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia [...] r. wynika, że skarżąca została zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy od dnia [...] r. Tym samym brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad ojcem, gdyż nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia. Prawidłowa jest zatem dokonana przez Sąd I instancji ocena niespełnienia przez skarżącą podstawowego wymogu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie bez znaczenia dla oceny, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia jest także okoliczność, że skarżąca nie jest jedyną osobą mogącą zapewnić ewentualną opiekę ojcu, bowiem w K. mieszka również jej czynna zawodowo siostra (por. pismo skarżącej z dnia [...]r. i oświadczenie jej siostry z dnia [...]r.).
Analiza przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż podjęte przez organy obu instancji decyzje są zasadne. Sąd nie dopatrzył się również w prowadzonym postępowaniu innych naruszeń prawa materialnego, czy uchybień procesowych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonych decyzji, czy też stwierdzeniem ich nieważności. Postępowanie wyjaśniające było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) oraz w art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa).
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, nadto nie dostrzeżono w toku postępowania sądowoadministracyjnego innych uchybień wskazujących na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. Z tego powodu, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.
Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.