Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 lipca 2022 roku, nr [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm. – dalej u.ś.r.) i in., odmówił I. N. (dalej: strona, skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem J. N. W treści uzasadnienia wskazano, że strona nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec osoby niepełnosprawnej. Niezależnie od obowiązku wzajemnego wspierania się przez współmałżonków, w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne małżonkowi nie przysługuje. Ponadto, w treści uzasadnienia wskazano również na istnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona. Wskazano (domyślnie, nie precyzując sygnatury), że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ww. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 roku, nr SKO.PSŚ/41.5/2267/2022/11686, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może być negatywną przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Jednakże, zdaniem SKO, nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Organ II instancji uznał, że zakres opieki wykonywanej przez odwołującą, który w istocie polega na pracach w gospodarstwie domowym, nie wymusza braku możliwości podjęcia zatrudnienia.
Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła przez pełnomocnika strona. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bezzasadne przyjęcie, że:
- a) zakres wymaganej opieki nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia,
- b) opieka sprawowana przez skarżącą ogranicza się jedynie do wspomagania męża w czynnościach życia codziennego: gotowanie, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich, kontakt z lekarzem, wykonywanie domowych zabiegów, pomoc w higienie osobistej i tym podobne, które zaliczyć należy do czynności związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa i które nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia, podczas gdy mąż wymaga stałej, kompleksowej pomocy ze strony skarżącej, polegającej m. in. na nieustannej opiece, wspomaganiu i wykonywaniu wszelkich istotnych czynności życia codziennego, których zakres nie pozwala na podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek aktywności zawodowej i zarobkowej.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji i zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu przywołano orzecznictwo przemawiające za zasadnością skargi. Wskazano, że mąż skarżącej leczy się na stałe m. in. u neurologa, urologa, kardiologa, pulmonologa, nefrologa i onkologa. W październiku 2016 r. doznał udaru mózgu, którego wpływ na codzienne funkcjonowanie widoczny jest do dziś. Cierpi on na istotne zaburzenia orientacji przestrzennej, amnezję i pobudzenie psychomotoryczne. Zaburzenia psychoruchowe stanowią istotne zagrożenie dla zdrowia i życia, bowiem nie jest on świadomy konsekwencji swoich zachowań. Z uwagi na aktualny stan zdrowia, zaburzenia orientacji i świadomości, nie ma możliwości, aby nawet przez część dnia mąż pozostawał bez opieki skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań. Jest nim przyznanie ww. świadczenia osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, co oczywiście powinno być ustalone w każdej indywidualnej sprawie.
SKO stwierdziło m. in. (s. 5 decyzji), że zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się bowiem jedynie do wspomagania męża w czynnościach życia codziennego: gotowanie, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich, kontakt z lekarzem, wykonywanie domowych zabiegów, pomoc w higienie osobistej i tym podobne.
Organy jednocześnie ustaliły, że mąż strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w związku z tą niepełnosprawnością – według orzeczenia – wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby.
Ustalenia organów nie są spójne i każde z nich opiera się na odmiennych przesłankach uzasadniających odmowę przyznania świadczenia.
Orzeczenie zaliczające do znacznego stopnia niepełnosprawności niewątpliwie jest dowodem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Zgodnie jednak z treścią art. 76 § 3 przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza zatem obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Obalenie takiego domniemania wymaga jednak m. in. należytego uzasadnienia. Trudno uznać, że np. "wykonywanie domowych zabiegów", czy "pomoc w higienie osobistej", o których pisze SKO (s. 5 decyzji) są czynnościami dotyczącymi wyłącznie wspólnego gospodarstwa domowego, bądź inaczej zwykłymi czynnościami życia codziennego.
Nie można przyjąć, że taka niespójna argumentacja organów obu instancji może obalić domniemanie wynikające z orzeczenia lekarskiego, iż mąż strony wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Należało tu poczynić bardziej dogłębne ustalenia co do zakresu sprawowanej opieki i poszczególnych czynności w kontekście stanu zdrowia męża skarżącej. Wyżej przywołane ogólne i niewiele mówiące sformułowanie użyte w decyzji przez SKO "i tym podobne", w kontekście czynności wykonywanych przez stronę, nie może zostać zaakceptowane. Ustalenia organów powinny być bardziej precyzyjne, spójne i logiczne.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji wskazać należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Powinien ten fakt zostać uwzględniony. Nadto, pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może być negatywną przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego przez małżonka.
Faktem jest, że WSA w Gliwicach w innych orzeczeniach (np. wyrok z 24 lipca 2020 r., II SA/Gl 480/20) odmawiał przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom w podeszłym wieku, gdyż nie znajdował przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Takim osobom po 75. roku życia przysługuje bowiem z mocy ustawy zasiłek pielęgnacyjny (art. 16 u.ś.r.). Zatem, według ustawodawcy, są to osoby, które same wymagają wsparcia w związku z domniemaną niezdolnością do samodzielnej egzystencji. NSA jednak przyjął tu koncepcję odmienną. Stwierdził, że "Ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku" (wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., I OSK 2305/20).
Wszystkie uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
Po dokonaniu pełnych i precyzyjnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania ww. świadczenia.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Sygn. akt II SA/GI 1500/22