Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w związku z odwołaniem wniesionym przez P. w W. (zwany dalej również jako PZD) od części decyzji Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy w zakresie dotyczącym części działki nr [...], o pow. 2,7015 ha (pow. całej działki 2,7901 ha) – utrzymało w mocy zaskarżoną część decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PZD wnioskiem złożonym w dniu 26 maja 2021 r. wystąpił do Prezydenta Miasta T. o stwierdzenie na podstawie art. 75 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (zwanej dalej u.r.o.d.), względnie na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., nabycia przez PZD prawa użytkowania nieruchomości, na których zlokalizowany jest ROD [...] w T.. We wniosku stwierdzono, że ROD zlokalizowany jest na trzech działkach (w tym na działce nr [...], obr. 0001 T., o pow. 2,7901 ha). ROD zajmuje z tej działki pow. 2,7015 ha razem ze stawem (jednakże PZD wnosił o nabycie działki [...] z wyłączeniem obszaru zajmowanego przez staw).
Organ podniósł, że działka nr [...] o powierzchni 27901 m2, do której odnosi się odwołanie, stanowi własność Skarbu Państwa aktualnie w użytkowaniu wieczystym V. M., który nabył je od K. S.A. aktem notarialnym z dnia 20 stycznia 2022 r., a wpisu przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego dokonano w księdze wieczystej dnia 18 lutego 2022 r. na wniosek z dnia 20 stycznia 2022 r. W dacie wydania decyzji organu I instancji działka nr [...], której dotyczy wniesione odwołanie, była w użytkowaniu wieczystym K., co potwierdza treść księgi wieczystej. Jak wynika z akt sprawy B. S.A. w T. (poprzednik prawny K.) nabyła na podstawie decyzji Wojewody K. z dnia 22 grudnia 1992 r. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w dniu wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w zarządzie Z. w T. (poprzednika B. S.A. w T.), stanowiącego m.in. działki nr [...] i [...] (wskazane w załączniku do ww. decyzji).
W wyniku kolejnych podziałów nieruchomości z ww. działek nr [...] i [...] wydzielona została działka nr [...], z której następnie po kolejnym podziale wydzielono z działki nr [...] - działki nr: [...], [...], [...]. Na powierzchni 27015 m2 działki nr [...] usytuowany jest rodzinny ogród działkowy PZD. Bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, której dotyczy wniosek PZD z dnia 26 maja 2021 r. stanowi własność Skarbu Państwa i jest w użytkowaniu wieczystym (aktualnie V. M., w momencie wydania decyzji przez organ I instancji K.), co nastąpiło w wyniku stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r. na mocy decyzji Wojewody K. z dnia 22 grudnia 1992 r.
Powodem odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez PZD przedmiotowej nieruchomości jest to, że prawo zarządu do objętej postępowaniem nieruchomości powstało przed wejściem w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i w stosunku do użytkowania jest prawem silniejszym, a w takiej sytuacji wykluczona została możliwość obciążenia jej ograniczonym prawem rzeczowym w trybie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Organ odwoławczy podniósł, że opowiada się za stanowiskiem, według którego nie jest możliwe stwierdzenie nabycia prawa użytkowania na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Wskazał, że w przepisach art. 75 i art. 76 u.r.o.d. nie przewidziano sytuacji prawnej nabywania prawa użytkowania na nieruchomościach obciążonych użytkowaniem wieczystym. Przepisy te odnoszą się bowiem jedynie do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.
Dopuszczenie sytuacji, w której nieruchomość w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu niż PZD, jest obciążana prawem użytkowania stowarzyszenia ogrodowego nabywanym z mocy prawa, oznaczałoby ograniczenie tego prawa użytkowania wieczystego, co byłoby równoznaczne z wywłaszczeniem z tego prawa. Dodał, że każde z tych praw opiera się na możliwości korzystania z nieruchomości - art. 233 i art. 252 k.c. Uznanie zatem za dopuszczalne nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania w trybie art. 75 i art. 76 u.r.o.d. co do nieruchomości, która już jest w użytkowaniu wieczystym, byłoby równoznaczne ze zniweczeniem istoty tego użytkowania wieczystego, gdyż jak to przewiduje art. 233 k.c. użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. Zgodnie zaś z art. 252 k.c. (do którego to przepisu odnoszą się art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 u.r.o.d.) użytkowanie rzeczy polega na jej używaniu i pobieraniu z niej pożytków. Na używanie rzeczy składa się zaś jej posiadanie i korzystanie z niej, a zatem to ostatnie uprawnienie jest konkurencyjne w stosunku do uprawnienia przysługującemu użytkownikowi wieczystemu.
Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy na danej nieruchomości istnieje prawo użytkowania wieczystego, nie jest możliwe, by jednocześnie istniało na niej prawo użytkowania. W takim bowiem przypadku użytkownik wieczysty nie mógłby swojego prawa w pełni realizować. Równoczesne wykonywanie prawa użytkowania i prawa użytkowania wieczystego nie jest bowiem możliwe. Ponadto, jak wynika z ww. decyzji Wojewody K., prawo zarządu do objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości powstało na długo przed wejściem w życie u.r.o.d. i w stosunku do użytkowania jest prawem silniejszym, a zatem w takiej sytuacji wykluczona została możliwość obciążenia jej ograniczonym prawem rzeczowym w trybie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Skoro nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania (w części zajęta pod rodzinne ogrody działkowe) stanowiła przedmiot zarządu poprzedników prawnych K. S.A., a następnie użytkowania wieczystego K. w dacie wejścia w życie u.r.o.d., to wydanej w takim stanie faktycznym i prawnym - decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez P. prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 u.r.o.d.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji P. W. (zwany dalej również jako skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 75 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez ich niezastosowanie i w związku z tym odmowę stwierdzenia nabycia przez P. W. z dniem 19 styczna 2016 r. prawa użytkowania części nieruchomości nr [...] (z wyłączeniem obszaru zajmowanego przez staw), stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym V. M., mimo iż Prezydent Miasta T. zaniechał wydana decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. decyzji o likwidacji części Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w T., na której położona jest wymieniona działka.
Ponadto zarzucił naruszenie przy wydaniu decyzji, art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez brak zgromadzenia niezbędnych dowodów dotyczących założenia, funkcjonowania ROD [...] w T., powierzchni działki nr [...] zajętej przez ten ogród, oraz dowodów dotyczących spełnienia przez ten ROD przesłanek z art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13.12.2013 r.
Skarżący podniósł również zarzut ewentualnego naruszenia art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez brak zastosowania go i w związku z tym odmowę stwierdzenia nabycia przez P.w W. z dniem 19 styczna 2014r. prawa użytkowania części nieruchomości nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym V. M., mimo iż ROD [...] w T. spełnił przesłankę z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, bowiem nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i jej uzasadnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz.259) zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W wyniku przeprowadzenia kontroli wydanych w sprawie decyzji w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy ich wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani też prawa materialnego.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez skarżący P. w W. - Okręg [...] w K. prawa użytkowania nieruchomości, w zakresie dotyczącym części działki wymienionej w decyzji, stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu.
Wśród podstaw rozstrzygnięcia wskazany został przepis art. 75 ust. 6 i 7 oraz przepis art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073; zwanej również "u.r.o.d.").
Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 75 ust. 1 tej ustawy, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego.
Natomiast według art. 75 ust. 6 cytowanej ustawy, w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.
Na podstawie zaś art. 75 ust. 7 wyżej wymienionej ustawy, stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej.
Ponadto zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. Według art. 76 ust. 2 u.r.o.d., w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.
W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy stwierdzenia nabycia przez skarżącego prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości jest przysługiwanie innemu podmiotowi, prawa użytkowania wieczystego tej samej nieruchomości.
W ramach oceny prawnej dotyczącej spraw zaistniałych w podobnych stanach faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyrokach z dnia: 25 czerwca 2019 r., I OSK 2408/18; z dnia 23 lutego 2021 r., I OSK 2446/20; z dnia 7 września 2021 r., I OSK 3613/18; z dnia 12 października 2021r., I OSK 4365/18) wskazał, że przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu.
Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to bowiem do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy.
Natomiast przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawieniu innych podmiotów przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą, jaka przysługuje właścicielowi. Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Stwierdzić więc należy, że niewskazanie w treści art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych zastrzeżenia, iż nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte - (tak też w wyroku WSA w W. z dnia 7 lipca 2020 r., I SA/Wa 1605/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z tym, poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 powołanej ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem P., których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., I OSK 4365/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych -http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podzielił powyższe stanowisko. Bezsporne jest bowiem w tej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość wymieniona w zaskarżonej decyzji, stanowi własność Skarbu Państwa i jest w użytkowaniu wieczystym (aktualnie V. M., w dacie wydania decyzji przez organ I instancji K. S.A., będącej następcą prawnym B. S.A.), co nastąpiło w wyniku stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r. na mocy decyzji Wojewody K. nr [...] z dnia 22 grudnia 1992 r. Z uwagi zatem na to, że wymieniona nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, stanowiła przedmiot prawa użytkowania wieczystego, wydanej w tym stanie faktycznym i prawnym decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez P. prawa użytkowania tej nieruchomości, nie można postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 6 i ust. 7 oraz art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.
Odnosząc się zatem do zarzutów skargi stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, przez co nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W powyższych okolicznościach, brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji organów obydwu instancji - zostały bowiem wydane na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w ich uzasadnieniu, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.
W związku z tym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.